O ROL DE BENEFÍCIOS DOS REGIMES PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E AS APOSENTADORIAS EM ESPÉCIE

Clemilton da Silva Barros[1]

Resumo: A proteção previdenciária dos servidores públicos, cuja base legal máxima encontra-se no art. 40 da Constituição Federal, tem sido objeto de diversas reformas (Emendas Constitucionais nº 3/93; 20/9; 41/03 e 47/05), que objetivaram, sobretudo, efetivar o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, buscando harmonizar a equação custeio/benefício. Neste sentido foi estabelecida a obrigatoriedade da contribuição previdenciária e reajustados os requisitos para a conquista dos benefícios, bem como as regras de cálculo da renda mensal inicial do benefício, abandonando-se o valor da remuneração do cargo como base para o cálculo do valor do benefício e adotando-se a fórmula da média aritmética das contribuições recolhidas, aspectos estes abordados ao longo do presente estudo, no qual será enfatizado o atual rol de benefícios previdenciários existentes no âmbito dos Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS, mediante uma demonstração sistematizada dos critérios e requisitos afeitos a cada uma das espécies de aposentadorias, sob o enfoque das chamadas “regras permanentes dos RPPS”, constantes do atual art. 40 da Constituição Federal.

Palavras-chaves: Regimes Próprios de Previdência Social; benefícios previdenciários; aposentadoria dos servidores públicos.

Sumário: 1 Disposições gerais; 2 O rol de benefícios previdenciários previstos no âmbito dos RPPS; 2.1 Quadro sinóptico dos benefícios previdenciários previstos no âmbito dos RPPS; 3 As aposentadorias nos RPPS segundo as regras permanentes do art. 40 da Constituição Federal; 3.1 A aposentadoria por invalidez; 3.2  A aposentadoria compulsória por idade (aos 70 anos de idade); 3.3 As aposentadorias voluntárias; 3.3.1 A aposentadoria voluntária por tempo de contribuição e idade; 3.3.1.1 A aposentadoria especial do professor; 2.3.2 A aposentadoria voluntária por idade; 3.4 As aposentadorias especiais em atividades de risco ou prejudiciais à saúde ou integridade física, a serem definidas em leis complementares (art. 40, § 4º, II e III da CF); 3.5 Quadro sinóptico das aposentadorias nos RPPS segundo as regras permanentes do art. 40 da CF; 4 período de carência nos RPPS; 5 A base de cálculo dos benefícios e o teto previdenciário nos RPPS; 6  A integralidade e a proporcionalidade dos proventos; 7 Conclusão; 8 Referências.

1  DISPOSIÇÕES GERAIS

No Brasil, os propósitos da Previdência Social são levados a efeito mediante os chamados “Regimes Previdenciários”, doutrinariamente classificados em quatro espécies: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), com previsão no art. 201; os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) com previsão no art. 40, 42 e 142; o Regime de Previdência Complementar Público, com previsão no art. 40, §§ 14 e 15; e o Regime de Previdência Complementar Privado, com previsão no art. 202, todos da Constituição Federal de 1988.

Os Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS são assim denominados, no plural, pelo menos por dois motivos:

a) cada ente da federação pode ter o seu Regime Próprio de Previdência Social, destinado aos seus respectivos servidores, cuja regra geral é o art. 40 da Constituição Federal; e

b) são Regimes Próprios de Previdência Social: I - aqueles a que se refere o art. 40 (destinados aos servidores públicos civis dos entes federativos e das suas respectivas fundações públicas e autarquias); II – aqueles com  previsão no art. 42, § 1º (destinados aos membros das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito Federal); e III - aquele previsto no art. 142, § 3º, inciso X (destinado aos militares das Forças Armadas).

Neste estudo trataremos apenas do regime previdenciário dos servidores públicos civis da União, cujas regras fundamentais, com já acentuado, provêm do atual art. 40 da Constituição Federal e das disposições específicas constantes do corpo das Emendas Constitucionais nº 20/1998, 41/2004 e 47/2005, mais conhecidas como regras de transição, as quais, conquanto não estejam incorporadas ao texto da Constituição Federal, também detêm a natureza de normas constitucionais.

Cumpre lembrar que o art. 40 da CF traduz as chamadas de “regras permanentes dos RPPS”, aplicáveis obrigatoriamente àqueles que ingressarem no serviço público a partir da sua vigência, podendo optar por elas àqueles que já se encontravam no serviço público.

Paralelamente, existem as chamadas “regras de transição”, constantes exclusivamente do corpo das próprias Emendas Constitucionais, aplicáveis apenas àqueles servidores que ingressaram no serviço público antes da vigência da reforma considerada, ou seja, alcançando as situações que refletem “direito adquirido” ou “expectativa de direito”. Pois bem, sempre que falarmos em “regras permanentes” estaremos a nos referir às disposições contidas no próprio texto da Constituição, atual art. 40, que se contrapõem às “regras transitórias”, constantes apenas do corpo das Emendas Constitucionais Previdenciárias.

No âmbito da legislação infraconstitucional as regras gerais são ditadas pela Lei nº 9.717/98, aplicáveis também para os demais entes federativos, por força do disposto no art. 24, inciso XII e parágrafos da CF, eis que se trata de competência concorrente.

Incide também no disciplinamento da matéria a Lei n º 8.112/98, a Lei nº 10.887/04 e a Orientação Normativa/SPPS nº 01/2007, dentre outras normas.

2  O ROL DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS PREVISTOS NO ÂMBITO DOS RPPS

Tomamos aqui como referência a Lei nº 8.112/91, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, conhecida como “Estatuto dos Servidores Públicos da União”. A referida lei traz um Título denominado “Da Seguridade Social do Servidor”, no qual são disciplinados diversos direitos e garantias dos servidores públicos federais. Nesse mesmo sentido dispõem os estatutos dos servidores públicos dos demais entes federativos.

Contudo, neste particular, a destacada lei carece de uma técnica mais adequada para tratar do tema, porquanto não distingue os benefícios securitários genéricos dos benefícios propriamente previdenciários.

Com efeito, alguns desses institutos, como é o caso das licenças em geral, não se enquadram na definição de benefício previdenciário, tratando-se, pois, de meros direitos institucionais do servidor público, garantidos em face da relação jurídica de caráter administrativo existente entre o servidor e a Administração Pública, pela qual um presta serviço e o outro remunera, e não propriamente em face da relação jurídica previdenciária da qual faz parte o servidor enquanto participante de um Regime Próprio de Previdência Social. Aliás, é importante observar que nem todo servidor público, mesmo sendo estatutário, é detentor de direito previdenciário nos termos do art. 40 da CF. Para tanto, é necessário que o ente federativo ao qual esteja administrativamente vinculado institua seu respectivo regime próprio. Caso contrário, todos os seus servidores, ressalte-se, mesmo sendo regido por norma de direito público (estatutária), estarão obrigatoriamente vinculados ao RGPS.

Em suma, o benefício previdenciário decorre de uma das situações selecionadas nos incisos do art. 201 da Constituição Federal[2], tais como eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; proteção à maternidade, especialmente à gestante; proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; e pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.

As situações acima destacadas também são conhecidas como “riscos sociais”, ou ainda “contingências sociais”, em cuja definição não se enquadram as licenças genéricas conferidas aos servidores públicos, com previsão nos instrumentos estatutários dos diversos entes federativos, correspondendo não a uma renda de caráter previdenciária, mas à dispensa de comparecimento ao expediente.

Nesse passo de idéias, dispõe a Lei nº 9.717/98, no seu art. 5º, que os benefícios previdenciários dos Regimes Especiais, ou Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, não podem ser distintos dos benefícios previstos para Regime Geral de Previdência Social - RGPS, salvo disposição em contrário da Constituição Federal. E neste particular, coube à Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 (Planos de Benefícios da Previdência Social), nos termos do seu art. 18, relacionar as prestações previdenciárias, expressas em benefícios e serviços, garantidas pelo RGPS, no que foi seguida pelo Regulamento da Previdência Social - RPS, aprovado pelo Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999 (art. 25).

No âmbito dos RPPS, a Orientação Normativa 01, da Secretaria de Políticas de Previdência Social do Mistério da Previdência Social, datada de 23 de janeiro de 2007, no seu art. 47, relaciona os benefícios previdenciários concedidos no âmbito dos RPPS, conforme disposto no quadro a seguir:

2.1  Quadro sinóptico dos benefícios previdenciários previstos no âmbito dos RPPS

BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS  DO RPPS DA UNIÃO	Destinados apenas aos segurados	1 - Aposentadoria por invalidez; 2 - Aposentadoria compulsória por idade; 3 - Aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição; 4 - Aposentadoria voluntária por idade; 5 - Aposentadoria especial; 6 - Auxílio-doença; 7 - Salário-família; 8 - Salário-maternidade.
	Destinados apenas aos dependentes	1 - Pensão por morte; 2 - Auxílio-reclusão.

3  AS APOSENTADORIAS NOS RPPS SEGUNDO AS REGRAS PERMANENTES DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Efetivamente, pelos termos do art. 40 da Constituição Federal, podemos classificar as aposentadorias dos RPPS em quatro grupos:

a)  Aposentadorias por invalidez (art. 40, § 1º,  I);

b)  Aposentadoria compulsória por idade (art. 40, § 1º, II);

c)  Aposentadorias voluntárias, subdivididas em aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição e aposentadoria voluntária por idade (art. 40, § 1º, III, “a” e “b”); e

d)  Aposentadorias especiais aos portadores de deficiência, por  atividades de risco e por atividades exercidas sob condições  prejudiciais à saúde ou à integridade física (art. 40, § 4º).

Alguns autores mencionam ainda a aposentadoria do professor como uma espécie distinta. Muitos até lhe atribuem um caráter especial. Entretanto, preferimos tratá-la como uma espécie de aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição, eis que o único ponto em que desta se distingue é no tocante ao tempo de contribuição e à idade, pela redução em cinco anos, por conta da atividade exercida pelo segurado professor ou professora, considerada de natureza especial pelo próprio constituinte.

Trataremos a seguir dos benefícios previdenciários previstos para os RPPS, evidenciando seus respectivos requisitos segundo as “regras permanentes”, ou seja, sob as atuais regras do art. 40 da CF. Não entraremos, portanto, na especificidade da análise de tais benefícios sob o disciplinamento dado pelos regramentos transitórios constantes do corpo das Emendas Constitucionais nº 20, 41 e 47.

3.1  A aposentadoria por invalidez

Com previsão expressa no art. 40, § 1º, I, da CF, a aposentadoria por invalidez admite duas espécies: com proventos integrais e com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.

Ambas decorrem da impossibilidade física ou psíquica do servidor para o exercício das suas funções, pressupondo o caráter permanente do infortúnio, podendo ser revertida a aposentadoria caso desapareça ou amenize a incapacidade. De todo modo, não está em evidência a simples vontade do servidor ou da Administração, bem como os requisitos de tempo de contribuição e idade, porquanto se trata de uma espécie de aposentadoria de caráter compulsório.

A concessão, mediante competente perícia médica, será precedida de licença para tratamento de saúde. Para a licença de até 30 dias, a inspeção médica será procedida por médico do setor de assistência do órgão de pessoal. Se superior a esse período, o servidor será submetido à inspeção por  junta médica oficial que concluirá: (a) pela volta ao serviço, inclusive, se possível, com a readaptação; (b) pela prorrogação da licença ou, em última hipótese, (c) pela concessão da aposentadoria por invalidez.

Poderá a licença se prolongar até o limite de 24 meses. Ao fim deste prazo o servidor será submetido à nova inspeção médica, que concluirá pela volta ao serviço, pela readaptação do servidor ou pela aposentadoria, porém, não mais podendo ser prorrogada a licença.

Em regra, a aposentadoria por invalidez se dá com proventos proporcionais. Dá-se, porém, com proventos integrais se decorrer de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, nos termos do art. 40, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, e art. 186, inciso I, da Lei nº 8.112/1990.

3.2  A aposentadoria compulsória por idade (aos 70 anos de idade)

Dá-se por força de uma presunção absoluta (iuris et de iure), imposta pela Constituição Federal (art. 40, § 1º, inciso II), de incapacidade do servidor ao completar 70 anos de idade, independentemente do sexo, quando então este será afastado do serviço público, sendo aposentado compulsoriamente. Vê-se que a norma é fatal, não se falando em autonomia da vontade nem da parte do servidor e nem da parte da Administração.

Esse mesmo fenômeno também ocorre no RGPS, porém, com algumas expressivas distinções. No RGPS o limite de idade é de 70 anos para o homem e de 65 anos para a mulher, e é dado ao empregador permitir a permanência do empregado mesmo após atingida a idade limite (art. 51 da Lei nº 8.213/91), ao passo que nos RPPS, como já ressaltado, não se fala em manifestação da vontade de qualquer das partes. Alcançada a idade limite, a aposentadoria é imperativa e automática.

Os proventos na aposentadoria compulsória do servidor público são proporcionais ao tempo de contribuição, cujo cálculo, pela regra atual do art. 40 da CF, dar-se-á levando em conta o tempo que o servidor teria que contribuir para fazer jus aos proventos integrais (35 anos de contribuição para o homem e 30 anos para a mulher).

3.3  As aposentadorias voluntárias

Com as sucessivas reformas, hoje temos duas as hipóteses de aposentadorias nas quais a Administração terá que esperar pela manifestação de vontade do servidor: a aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição; e a aposentadoria voluntária por idade (art. 40, § 1º, III, “a” e “b”).

Há quem acrescente uma terceira espécie a essas duas: a aposentadoria do professor que comprove tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, cujos requisitos de tempo de contribuição e idade são reduzidos em cinco anos (art. 40, § 5º). Entretanto, esta hipótese não passa de uma simples variação da “aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição”.

Tais espécies de aposentadorias são ditas voluntárias porque pressupõem a manifestação de vontade do beneficiário, uma vez cumpridos os requisitos básicos. Vale dizer que o servidor não pode ser compelido a requerer sua transferência para a inatividade só porque já preencheu os requisitos para se aposentar, contrapondo-se às hipóteses de aposentadoria por invalidez e aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade, conforme já visto, quando então o servidor é compelido a se afastar das suas atividades administrativas, mesmo não sendo esta a sua verdadeira vontade.

Cada uma das aposentadorias voluntárias tem seus próprios requisitos. Há, porém, requisitos de caráter geral, os quais devem ser observados tanto na aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição como também na aposentadoria voluntária por idade. Assim, além do tempo de contribuição e da idade, o servidor terá que contar um tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público, e de cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, nos termos do art. 40, § 1º, III da CF.

3.3.1  A aposentadoria voluntária por tempo de contribuição e idade

Tem previsão no art. 40, § 1º, III, “a”, da Constituição Federal. Antes da EC nº 20/98, era chamada de aposentadoria por tempo de serviço, para cuja concessão era necessário apenas o cumprimento do tempo mínimo de serviço.

A referida EC alterou o texto original da CF, passando a exigir o preenchimento de requisitos gerais e requisitos específicos, de forma cumulativa, quais sejam:

a)     Requisitos gerais:

- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;

- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentaria;

b)     Requisitos específicos:

- Tempo mínimo de contribuição de 30 anos para a mulher e de 35 para o homem;

- Idade mínima de 55 anos para a mulher e de 60 para o homem.

Preenchidos todos os requisitos, cumulativamente, o segurado poderá, a qualquer tempo, requerer sua aposentadoria, cujos proventos, para os servidores que ingressaram no serviço público após a publicação da EC nº 41/2003, serão calculados com base na média das suas contribuições mensais (CF, art. 40, §§ 1º, 3º e 17). Para os que ingressaram em período anterior, será observado o direito adquirido, aplicando-se-lhes as regras transitórias da  EC 20/98 ou da 41/03, conforme o caso.

Para o segurado que continuar em atividade, quando já tenham sido preenchidos todos os requisitos para a aposentadoria, a EC nº 41/2003 estabeleceu o abono de permanência, cujo valor será igual à importância da contribuição que seria descontada, situação na qual permanecerá o servidor, até decidir aposentar-se ou até ser alcançado pela aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade (CF, art. 40, § 19).

3.3.1.1  A aposentadoria especial do professor

O legislador constituinte achou por bem tratar de forma diferenciada o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, reduzindo-lhe em cinco anos, tanto no tocante à idade quanto no tempo de contribuição, os requisitos para a concessão da aposentadoria voluntária prevista no art. 40, § 1º, III, “a”, conforme prescreve o § 6º do art. 40 da CF. Trata-se de uma variação da aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição,  não chegando a alcançar o professor de ensino superior.

Assim, pode o professor se aposentar por idade e tempo de contribuição com requisitos mais brandos do que os demais servidores públicos, ou seja, aos 30 anos de contribuição se contar 55 anos de idade; e a professora aos 25 anos de contribuição se contar 50 anos de idade. Em ambos os casos é imprescindível a comprovação de que o tempo de contribuição se deu exclusivamente no exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. Neste sentido, o entendimento já consagrado pelo STF:

Súmula 726.

Para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o tempo de serviço prestado fora da sala de aula.

Em suma, os requisitos para a aposentadoria do professor são os seguintes:

a)     Requisitos gerais:

- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;

- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se derá a aposentaria;

b)     Requisitos específicos:

- Tempo mínimo de contribuição de 30 anos, se professor; e de 25, se professora;

- Idade mínima de 55 anos, se professor; e 50, se professora.

3.3.2  A aposentadoria voluntária por idade

Tem previsão no art. 40, § 1º, inciso II, letra “b”, da CF. Uma vez preenchidos os requisitos gerais (dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria), o único requisito específico a ser preenchido é a idade do servidor, de 65 anos se homem, e de 60 anos se mulher, independendo do tempo de serviço ou de contribuição, caso em que os proventos serão proporcionais ao período contribuído.

São, pois, os seguintes requisitos para a aposentadoria voluntária por idade:

c)     Requisitos gerais:

- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;

- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que e der a aposentaria;

d)     Requisitos específicos:

- Idade mínima de 65 anos se homem; e de 60 se mulher.

3.4  As aposentadorias especiais em atividades de risco ou prejudiciais à saúde ou integridade física, a serem definidas em leis complementares (art. 40, § 4º, II e III da CF)

A Constituição Federal, no seu art. 40, § 4º, com a redação dada pela EC nº 47/05, proíbe a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria no âmbito dos RPPS, ressalvados os casos de servidores portadores de deficiência; dos que exerçam atividades de risco; e  dos que exercem atividades sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, tudo a ser definido em leis complementares.

Trata-se de uma autorização do constituinte, no sentido de que seja estabelecida mais uma espécie de benefício previdenciário nos RPPS, imitando a já existente aposentadoria especial do RGPS. Ainda não se criou a norma definidora das condições especiais que ensejará o referido benefício, portanto, restando apenas a previsão de que este possa vir a ser instituído.

Aliás, neste particular, a Lei nº 9.717/98, no parágrafo único do seu art. 5º, (Incluído pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001, veda expressamente a concessão de aposentadoria especial, nos termos do § 4^o do art. 40 da Constituição Federal, até que lei complementar federal discipline a matéria.

O tema vem sendo objeto de constante discussão em sede de ação de injunção, tendo decidido o Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MI nº 721/DF, datado de 30/08/2007 (Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 30/11/2007, pp. 29) pelo afastamento das conseqüências da inércia do legislador, com a implementação da aposentadoria especial do servidor público mediante a aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/91.

3.5  Quadro sinóptico das aposentadorias nos RPPS segundo as atuais regras permanentes do art. 40 da CF:

 4  PERÍODO DE CARÊNCIA NOS RPPS

Distintamente do que ocorre no âmbito do RGPS, em relação aos benefícios dos RPPS a legislação não exige propriamente o cumprimento de um período de carência para a concessão dos benefícios. Em contrapartida, são exigidos requisitos rigorosos, sobretudo, no tocante às aposentadorias, conjugando-se tempo de contribuição, idade, tempo mínimo no serviço público e tempo mínimo no cargo em se dará a aposentadoria.

Nesse passo convém destacar os requisitos previstos no art. 40, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, especialmente no tocante à exigência de um “...tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público...”.

Tal requisito faz as vezes do período de carência exigido no RGPS, ou seja, o servidor só se aposentará voluntariamente, na forma do art. 40 da CF, se tiver um tempo mínimo de dez anos de serviço público que, em tese, corresponderá a dez anos de efetiva contribuição para um RPPS.

5  A BASE DE CÁLCULO DOS BENEFÍCIOS E O TETO PREVIDENCIÁRIO NOS RPPS

O parágrafo 3º da art. 40, com a nova redação dada pela EC nº 41/03, trata de uma das mais substanciais alterações produzida nos RPPS, consistente no abandono do princípio da integralidade dos proventos em relação à remuneração do cargo, integralidade esta que voltaria a ser prestigiada pela EC nº 47/05, mas apenas em relação aos servidores que já se encontravam no serviço público em 31 de dezembro de 2003, data de publicação da EC nº 41/03, regidos, portanto pelas respectivas regras de transição. Contudo, aqui estamos a tratar apenas das aposentadorias concedidas com base nas regras permanentes (atual art. 40 da CF).

Com efeito, nos termos do referido § 3º do art. 40, a base de cálculo das aposentadorias e pensões dos servidores deixou de ser o valor da última remuneração mensal (integralidade da remuneração do cargo) e passou a ser a média das remunerações percebidas no serviço público e em eventual atividade privada, na forma da lei.

Diante dessa previsão máxima, veio a Lei nº 10.887/2004, no seu art. 1º, estabelecendo que no cálculo dos proventos de aposentadoria dos RPPS, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41/2004, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% de todo o período contributivo desde a competência de julho de 1994 ou desde a competência do início da contribuição, se posterior àquela.

Em suma, adotou o constituinte reformador uma regra similar à já adotado pelo RGPS[1]. Contundo, considerando-se a média, não exatamente dos maiores salários-de-contribuição, como no RGPS, mas das maiores remunerações que serviram de base de contribuição para qualquer regime previdenciário obrigatório a que esteve filiado o segurado, correspondente a 80% de todo o tempo contributivo, limitado este à competência julho de 1994, haja vista nessa data ter sido inaugurada um período de estabilidade econômica, proporcionando assim uma menor incidência de distorções nas atualizações dos valores.

Observa-se que a Lei nº 10.887/04 não previu a aplicação do fator previdenciário, como no RGPS. E no tocante aos meses em que o segurado esteve filiado ao RGPS, as remunerações consideradas para efeito de cálculo do benefício não poderão ser superior ao limite máximo do salário-de-contribuição (teto do RGPS). Também, os proventos calculados não poderão ser inferiores ao salário-mínimo e nem superiores à remuneração do cargo efetivo em que se dará a aposentadoria.

As remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos terão os seus valores atualizados mês a mês de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, conforme prevê o art. 29-B, introduzido na Lei nº 8.213/91, pela Lei nº 10.887/2004.

Noutro giro, o § 14 do art. 40 da CF prevê a fixação de um “teto previdenciário” das aposentadorias e pensões nos RPPS, igual àquele estabelecido no âmbito do RGPS. Entretanto, tal fixação dependerá da instituição do regime público complementar de previdência social. Até que isso venha a ocorrer, o limite máximo dos proventos de tais benefícios será a remuneração do cargo, e em caso das acumulações permitidas, o limite será aquele estabelecido pelo art. 37, inciso XI, da CF (teto remuneratório geral), conforme previsto no § 11, do art. 40.

De todo modo, independentemente da instituição de regime público complementar, a forma de cálculo das aposentadorias e pensões concedidas pelas regras atuais do art. 40 da CF é similar à já adotada no RGPS[2]. O que fica pendente, a depender, pois, da instituição do regime complementar oficial (CF. art. 40, § 14) é apenas a fixação do teto previdenciário, que só poderá ser levado a efeito após a implementação do referido regime complementar.

Vale acrescentar que os servidores públicos ingressos após a vigência da EC nº 41/03, continuam com o direito de aposentadoria com valores acima do teto previdenciário do RGPS, tendo em vista a inexistência do prefalado regime complementar. Mas o cálculo do benefício obedece à sistemática já adotada pelo RGPS, pela média das remunerações, conforme ressaltado.

6  A INTEGRALIDADE E A PROPORCIONALIDADE DOS PROVENTOS

A exposição desse tema exige que façamos algumas considerações acerca das expressões “proventos integrais” e “proventos proporcionais”, que acabaram ganhando novas conotações com as sucessivas reformas previdenciárias.

Com efeito, pelas regras originais do art. 40 da CF/1988, a expressão “proventos integrais” correspondia - e ainda corresponde, no que toca a algumas hipóteses disciplinadas por regras transitórias - à totalidade da remuneração do cargo efetivo em que se dava a aposentadoria, significando os “proventos proporcionais” uma certa parcela desse valor integral, de acordo com o tempo de serviço exercido pelo segurado, daí estabelecendo-se uma proporção em relação à integralidade.

Na forma das atuais regras permanentes do art. 40 da CF, por proventos integrais deve-se entender o montante de 100% do valor alcançado pela média aritmética das 80 maiores contribuições do segurado, imitando-se a fórmula utilizada pelo RGPS; e por proventos proporcionais, como ocorre nas aposentadorias por idade, por invalidez e na compulsória aos 70 anos de idade, deve-se entender o percentual alcançado, relacionando-se o tempo efetivamente contribuído com o tempo que deveria contribuir para alcançar os 100% da renda mensal prevista para o benefício na sua versão integral.

No ordenamento pátrio a regra é a da aposentadoria com proventos integrais, cujos requisitos devem ser completos em termos de tempo de contribuição e idade. Por exceção, são admitidas algumas hipóteses de proventos proporcionais, daí o porquê dos cálculos dos proventos proporcionais tomarem sempre como base os requisitos da hipótese de proventos integrais.

Enfim, os proventos serão sempre proporcionais ao tempo de contribuição, cujo cálculo considerará a média aritmética das contribuições, aplicando-se ao valor encontrado o percentual correspondente à razão entre o tempo de contribuição efetivamente recolhido e o tempo que seria necessário para a aposentadoria por tempo de contribuição e idade.

Para melhor esclarecimento vejamos um exemplo. Imaginemos um servidor público “A” que, já contando com 35 anos de contribuição e 60 de idade, requer sua aposentadoria por idade e tempo de contribuição, cujos proventos serão integrais, ou seja, 100% do valor que resultar do cálculo procedido com base nas remunerações sobre as quais incidiram suas contribuições previdenciárias. De outro modo, um servidor “B”, que acabou de completou 65 anos de idade, mas contando apenas com 28 anos de contribuição, também requer sua aposentadoria, que há de ser apenas por idade, não terá proventos integrais, mas proporcionais, ou seja, não serão iguais a 100% do valor que resultar dos cálculos, e sim a apenas 80%, isto porque 28 anos de contribuição equivale a 80% de 35 anos. Assim, a aposentadoria do servidor “A”, que será por idade e tempo de contribuição, terá proventos integrais. Já a do servidor “B”, será por idade, cujos proventos serão proporcionais, correspondendo à razão entre o tempo de contribuição efetivamente recolhido e o tempo que seria necessário para a aposentadoria por tempo de contribuição e idade.

Vê-se, pois, muita clara a importância da identificação do referencial utilizado nos cálculos da renda mensal do benefício, estabelecendo-se a exata distinção entre proventos calculados com base na remuneração do cargo e entre proventos calculados com base na média aritmética das contribuições do segurado. Distinto desse “referencial” ou “fórmula de cálculo do provento” é a “integralidade” que, por sua vez, trata-se de um fator que pode ser conjugado com qualquer uma das duas hipóteses de cálculo dos proventos segundo o referencial.

7  CONCLUSÃO

A previdência social dos servidores públicos ao longo de muitos anos tem sido alvo de acirradas discussões, sobretudo pelo fato de ser tradicionalmente assistemática e gratuita, traduzindo-se, no dizer de muitos, em privilégios para determinadas categorias funcionais.

Mereceu da Constituição Federal de 1988 um tratamento específico, que vem passando por sucessivas reformas, em especial aquelas produzidas pelas Emendas Constitucionais nº 3/93, 20/98, 41/03 e 47/05, todas trabalhando no sentido no sentido de buscar, sobretudo, um equilíbrio na equação custeio/benefícios.

Tais reformas operadas nos RPPS se concentraram no propósito de igualar, ou pelo menos aproximar, a previdência dos servidores públicos, a cargo de cada ente federativo, à previdência destinada aos trabalhadores da iniciativa privada (RGPS), a cargo do INSS.

As reformas tornaram mais rígidas as regras aplicáveis à concessão dos benefícios previdenciários dos RPPS, exigindo maior dispêndio por parte do segurado e reduzindo-se o valor dos benefícios. Contudo, em nome do direito adquirido, foi assegurada a concessão de aposentadorias e pensões, a qualquer tempo, aos segurados e aos seus dependentes que, até a data de publicação das Emendas Constitucionais reformadoras, já haviam cumprido os requisitos para a  obtenção do benefício, com base nos critérios da legislação então vigente, observado o disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição, que estabelece o teto geral das remunerações, proventos e pensões no serviço público (EC nº 41, art. 3º). Para tais hipóteses, portanto, foi mantida a integralidade dos proventos em relação à remuneração da atividade e à paridade entre ativos, aposentados e pensionistas.

Efetivamente, a EC nº 20/98 estabeleceu três situações no ambiente do sistema de aposentadorias dos RPPS:

a)     servidores que já haviam implementado os requisitos para a concessão do benefício quando da entrada em vigor da referida EC (situação de direito adquirido);

b)     servidores que ainda não haviam implementado os requisitos para a concessão do benefício quando da entrada em vigor da referida EC (situação de direito em curso, regida por regras transitórias); e

c)     servidores que ingressariam no serviço após a entrada em vigor da referida EC (situação de aplicação exclusiva das regras permanentes do art. 40, da CF).

Destaca-se no rol das medidas implementadas pela EC nº 20/1998, o estabelecimento de requisitos gerais permanentes para qualquer das aposentadorias voluntárias, consistentes na exigência de 10 anos no serviço público e 5 anos no cargo em que se dará a aposentadoria. Estes requisitos estancariam uma das maiores causas de desequilíbrio financeiro nos Regimes Próprios de Previdência Social.

Nesse contexto, imagine-se alguém que tivesse contribuído durante 34 anos e 11 meses para o RGPS, cujo salário-de-contribuição era apenas um salário mínimo. Se este segurado, por exemplo, tomasse posse no cargo de Juiz Federal, bastaria trabalhar mais um mês e já poderia se aposentar com proventos integrais pela remuneração do cargo.

Outras relevantes medidas foram implementadas pela EC nº 20/98 no âmbito dos RPPS, no que citamos a exigência concomitante do tempo de contribuição (35 anos para homens e 30 para mulheres) e da idade (60 anos para homens e 55 para mulheres); a extinção das aposentadorias especiais, ressalvadas as hipóteses de atividades prejudiciais à saúde, atividade perigosa e insalubre, a serem definidas por leis complementares, e a atividade de professor (art. 40, §§ 4º e 5º, da CF). Também cabe destaque a proibição de acumulação de aposentadorias nos RPPS, ressalvadas as hipóteses decorrentes de cargos acumuláveis (art. 40, § 6º, da CF).

A EC nº 41/2003, por sua vez, buscou complementar os propósitos iniciados pela EC nº 20/98, valendo o mesmo raciocínio no tocante às situações criadas pela EC nº 20/98, acima destacadas.

Dentre outras medidas, a EC nº 41/03 extinguiu a paridade entre servidores ativos e inativos no reajustamento dos benefícios; instituiu nova regra de cálculo dos proventos para as aposentadorias concedidas pela regra geral do art. 40 da CF e pela regra de transição do art. 2º da EC nº 41/03, adotando critérios similares aos do RGPS; estabeleceu a contribuição dos inativos e o abono de permanência para quem permanecer em atividade, já tendo implementado os requisitos para a aposentadoria.

Por último, a EC nº 47/05 que, dentre outras providências, restabeleceu a paridade entre servidores ativos e inativos no reajustamento dos benefícios, exceto no caso de aposentadorias concedidas pela regra geral do art. 40 da CF e pela regra de transição do art. 2º da EC nº 41/03.

Em suma, o sistema de previdência social dos servidores públicos, tradicionalmente gratuito, hoje é efetivamente contributivo, cuja maior preocupação é a observância do equilíbrio financeiro e atuarial, obra iniciada pela EC nº 3/93.

Destarte, esse caráter contributivo dos RPPS, foi por muito tempo totalmente ignorado. Mas a partir da EC nº 41/03 passou a ser até mais amplo do que a contributividade do RGPS, diante da expressa previsão de contribuição dos inativos (art. 40, caput), ao passo que em relação ao RGPS o art. 195, inciso II, expressamente proíbe a incidência de contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo Regime Geral de Previdência Social.

Enfim, muitas mudanças já foram implementadas e novas reformas previdenciárias ganham formas nos bastidores do Ministério da Previdência Social e do Poder Legislativo. Tais reformas são imprescindíveis sempre, tendo em vista a dinamicidade da matéria e a improrrogável necessidade do controle financeiro e atuarial do sistema. Não se quer dizer, porém, que devam sempre ser prejudiciais aos segurados.

8  REFERÊNCIAS

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BRASIL. Presidência da República. Disponível em: > https://www.planalto.gov.br <. Acessado em 05/10/2009.

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GÓIS, Ewerton Marcus de Oliveira & BARROS, Clemilton da Silva. Manual para concursos das carreiras jurídicas da AGU. Campinas-SP: Servanda Editora, 2007.

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[1]  No âmbito do RGP é a Lei nº 8.213/91 que prevê, no seu art. 29, a forma de cálculo dos proventos. No âmbito dos RPPS, a lei a que se referem os parágrafos 3º e 17 do art. 40 da CF, é a Lei nº 10.887/04, que dispõe sobre a matéria no seu art. 1º.

[2]  Cabe à Lei nº 8.213/91 o disciplinamento dos Benefícios do RGPS, estabelecendo no seu art. 28 a forma de cálculo do salário-de-benefício, assim dispondo:

Art. 29. O salário-de-benefício consiste:

I - para os benefícios de que tratam as alíneas b e c do inciso I do art. 18, na média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo, multiplicada pelo fator previdenciário;

II - para os benefícios de que tratam as alíneas a, d, e e h do inciso I do art. 18, na média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo.

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[1] O autor é Advogado da União; Mestre em Direito e Políticas Públicas; Especialista em Direito Processual Civil; em Direito do Trabalho e em Direito Processual do Trabalho; Professor da Universidade Estadual do Piauí e autor jurídico e literário.

[2]  As situações previstas no art. 201 da CF dão ensejo à criação de benefícios previdenciários do RGPS. A sua aplicação aos RPPS se dá por força da disposição do § 12, do art. 40 da CF.