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Exercução. Teoria Geral - Parte 2

Série “LIÇÕES DE SALA-DE-AULA”

A EXECUÇÃO NO PROCESSO CIVIL BRASILEIRO

Teoria Geral - Parte 2

AS CONDIÇÕES DA AÇÃO E OS PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS NA EXECUÇÃO.

Clemilton da Silva Barros

1  INTRODUÇÃO

Parte da doutrina brasileira não aceita falar em condições da ação em se tratando de ação executiva[1], muitos entendendo que as condições da ação, bem como os pressupostos processuais são institutos exclusivos dos procedimentos cognitivos.

Contudo, o que e verifica em sede de avaliação preliminar é que toda espécie de ação tende a instalar um processo, movimentando assim diversos atores, tais como o réu ou devedor e o próprio Poder Jurisdicional, portanto, justificando-se, em qualquer espécie, o preenchimento de requisitos legais mínimos para se tornar juridicamente viável o exercício da ação.

Assim, estando a execução, seja por processo ou por fase, vinculada ao exercício do direito de ação, e considerando-se que o exercício desta prende-se à constante satisfação das suas condições, e certo de que qualquer espécie de processo necessita a todo tempo dos seus pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido, não parece haver sentido em se afastar as condições da ação e os pressupostos processuais do âmbito da execução, merecendo, portanto, o tema, uma apurada investigação, o que ora se propõe empreender.

2  AS CONDIÇÕES DA AÇÃO NA EXECUÇÃO

Aqueles que se põem contra a exigência das condições da ação na ação executiva sustentam que o próprio título executivo já equivale a tais condições. Ora, a ação de execução constitui prerrogativa legal do credor de movimentar o Estado-juiz para que este imponha a satisfação de um direito anteriormente reconhecido, seja mediante um título executivo judicial ou um título executivo extrajudicial.

Estamos, pois, falando de uma relação jurídica processual na qual o título executivo constitui apenas um instrumento que servirá para a devida aferição da viabilidade da demanda (condições da ação). É o que buscaremos demonstrar.

Primeiro importar observar que a relação jurídica processual sempre flui de uma relação de direito material[2]. Com isso, não é demais dizer que a relação processual está atrelada à relação de direito material, figurando as condições com uma ponte que une essas duas espécies de relações jurídicas.

Noutro giro, cada uma das condições da ação encontra-se associada a um dos elementos da demanda, que por sua vez derivam a partir dos elementos da demanda, estando a estes vinculados.

Os elementos da relação de direito material são três: o fato, o objeto e o sujeito. São estes três elementos que dão existência e forma a todas as relações jurídicas de direito material.

Dos referidos elementos da relação material, fluem os correspondentes elementos da relação processual: a causa de pedir, o pedido e as partes. Em se tratado de ação executiva, a causa de pedir corresponde ao inadimplemento do devedor; o pedido remete a uma execução de fazer ou não fazer, de entregar coisa ou de entregar dinheiro; e as partes são, via de regra, o credor e devedor.

Seja na ação de conhecimento, seja na ação de execução, as condições da ação fluem como meros reflexos dos três elementos da demanda, e com eles se entrelaçam, sendo também em número de três: interesse de agir, possibilidade jurídica do pedido e legitimidade das partes.

Note-se que do elemento material “fato” vem a “causa de pedir” (elemento da demanda) e desta vem o “interesse de agir” (condição da ação). Do mesmo modo, ao objeto (elemento da relação material) se vincula o pedido (elemento da demanda), que dá origem à possibilidade jurídica do pedido (condição da ação). E, por fim, do elemento “sujeito“ vem o elemento “partes”, de onde flui condição da ação “legitimidade das partes”.

Mas algo precisa ainda ser dito para se fechar a linha de raciocínio aqui desenvolvida. Para que não se pense que as coincidências, relações e vínculos aqui apontados se dão de forma espontânea e automática. Não é assim. Vale dizer, toda relação jurídica, seja de direito material ou processual, tem de conter os seus três elementos, ou então estará incompleta.

Ao ser exercido o direito de ação, os elementos da relação material se convertem em elementos da demanda, e para que tal exercício seja juridicamente viável, o magistrado ingressa no interior da cada um dos elementos da demanda para verificar se estes estão a se combinar com os elementos da relação de direito material. Portanto, as condições da ação entram em cena exatamente nesse momento de aferição dos elementos da demanda, os quais não podem desgarrar-se dos elementos da relação jurídica material.

Feitas essas digressões, resta claro, pois, que o título executivo não substitui as condições da ação. Justifica-as, na medida em que deve trazer em si todos os elementos de direito material a serem convertidos nos elementos da demanda, conversão essa aferida mediante a análise das condições da ação. Pelo que representa o título executivo no âmbito da relação jurídica material, constitui elemento fundamental na verificação da viabilidade da relação executiva, contudo, não se confunde com as condições da ação.

Enfim, o requerimento da tutela jurisdicional executiva está sujeito à aferição das necessárias condições para o exercício do direito de ação, quais sejam: a legitimidade de parte, a possibilidade jurídica do pedido e o interesse de agir.

2.1  Legitimidade para a execução.

Como no processo de conhecimento, deve-se cogitar sobre quem pode figurar no polo ativo e no polo passivo da demanda. Vale dizer, quem pode requerer a execução e contra quem se requer a execução, aferição essa efetuada a partir da “pertinência, em abstrato, entre os sujeitos da relação processual e os sujeitos da relação de direito material (legitimidade ordinária), ou pela autorização legal para que alguém litigue sobre direitos alheios em nome próprio (legitimidade extraordinária)”[3].

Não é demais dizer que essa analise só é viabilizada mediante o exame de alguns elementos do título executivo. É este que indicará quem é o credor e quem é o devedor da obrigação assumida, ou quem lhe poderá fazer as vezes.

2.1.1  Legitimidade ativa

Tem disciplinamento pelos artigos 566 ao 567 do CPC. Além do credor, o Ministério Público, o espólio, os herdeiros ou sucessores do credor, o cessionário e o sub-rogado também podem, em determinadas situações, figurar no pólo ativo da execução, conforme dispõe o CPC, daí sendo a legitimidade ativa classificada em:

a) Legitimidade ativa ordinária – o próprio credor do título executivo judicial ou extrajudicial é o legitimado ordinário, ou natural, para promover a execução, conforme dispõe o art. 566, I do CPC. Diz-se que há uma coincidência entre aquele que afirma um direito material e aquele a favor de quem correrá a demanda executiva, ou seja, a parte ativa material é a mesma parte ativa processual.

b) Legitimidade ativa extraordinária – ocorre quando o credor, por autorização expressa da Lei, cede lugar a quem não esteja propriamente vinculado ao título executivo. É o que se verifica nas hipóteses em que o Ministério Público (CPC, art. 81) ocupa o polo ativo da execução mesmo não sendo credor, no caso da Lei de Ação Civil Pública; na Lei de Improbidade Administrativa; na Lei da Ação Popular etc.

Art. 566. Podem promover a execução forçada:

(...).

II - o Ministério Público, nos casos prescritos em lei.

Ao contrário do que ocorre na legitimidade ordinária, na extraordinária há uma descoincidência entre a afirmação que se faz no plano processual e a titularidade no plano material, ou seja, distinguem-se a parte processual e a parte material.

c) Legitimidade derivada ou superveniente – ocorre quando, por circunstâncias outras, o credor é substituído no polo ativo da execução pelo espólio, pelos herdeiros, pelo cessionário, ou pelo sub-rogados, conforme dispõe o art. 567 do CPC. Confira-se:

Art. 567. Podem também promover a execução, ou nela prosseguir:

I - o espólio, os herdeiros ou os sucessores do credor, sempre que, por morte deste, lhes for transmitido o direito resultante do título executivo;

II - o cessionário, quando o direito resultante do título executivo lhe foi transferido por ato entre vivos;

III - o sub-rogado, nos casos de sub-rogação legal ou convencional.

Conquanto seja silente o CPC, a legitimação extraordinária também deve ser aplicada para os casos de dissolução e liquidação de pessoas jurídicas, hipóteses em que os sucessores passam a ser exequentes, assim identificados de acordo com as leis materiais.

2.1.2  Legitimidade Passiva

Tem disciplinamento pelo artigo 568 do CPC, que dispõe:

Art. 568. São sujeitos passivos na execução:

I - o devedor, reconhecido como tal no título executivo;

II - o espólio, os herdeiros ou os sucessores do devedor;

III - o novo devedor, que assumiu, com o consentimento do credor, a obrigação resultante do título executivo;

IV - o fiador judicial;

V - o responsável tributário, assim definido na legislação própria.

A legitimidade passiva na execução pode ser classificada em:

a) Legitimidade ordinária – quando a execução recai sobre a figura do próprio devedor ou responsável, ou seja, inclui-se também as figuras do fiador, do avalista e do responsável tributário, que não são propriamente devedores, mas apenas garantidores ou responsáveis pela dívida.

b) Legitimidade derivada ou superveniente – ocorre quando o devedor por alguma circunstância, é substituído no polo passivo da demanda executiva pelo herdeiro, pelo espólio, pelos cessionários, pelos sub-rogados etc.

Aqui também se incluem os casos de dissolução e liquidação de pessoas jurídicas, hipóteses em que passam os sucessores a posição de executado, assim identificados de acordo com as leis materiais.

2.1.3  A Pluralidade de partes e a intervenção de terceiros na execução

Na execução pode muito bem existir pluralidade de partes, seja no pólo ativo, seja no passivo. Portanto, poderá ocorrer a formação de litisconsórcios ativos, passivos ou mistos.

Contudo, não se admite intervenção de terceiros, isto porque a atividade jurisdicional executiva pressupõe o anterior reconhecimento do direito que integra o objeto da execução.

Importa observar que a atuação do terceiro interessado é sempre voltada para que o reconhecimento do direito lhe seja favorável, e como na execução já houve o reconhecimento do direito, não há mais que se falar no ingresso de um terceiro para atuar com tal objetivo.

A doutrina porém, admite a intervenção do assistente (simples ou litisconsorcial) quando houver alguma atividade de caráter cognitivo nos procedimentos executórios. É o que pode ocorrer com a figura do responsável pela dívida, o fiador, por exemplo, que poderá intervir no processo para tentar fazer valer o seu benefício de ordem.

2.2  O Interesse de agir

O interesse de agir surge da necessidade de se obter, por intermédio do processo, um pronunciamento, ou atitude, do órgão jurisdicional acerca do interesse substancial submetido à apreciação.

Caracteriza-se pelo binômio “necessidade-utilidade” e “adequação”. Vale dizer, não basta que se faça necessária e útil a atuação do Judiciário, tendo também que ser adequada a via procedimental eleita pelo autor.

Na execução, o interesse de agir flui, sobretudo, da disposição do art. 580, que prevê aquilo tratado por muitos doutrinadores como “requisitos” ou “pressupostos específicos da execução”, quais sejam, a existência de um título executivo e o inadimplemento do devedor.

Tais requisitos nada mais são do que uma das condições da ação executiva, qual seja, o interesse de agir. Com efeito, a posse do título executivo demonstra o interesse de agir na sua modalidade “interesse-adequação”, o que legitima o credor a eleger a via procedimental executiva. A ausência do título acarreta a carência da ação executiva.[4]

Já o “interesse-necessidade” encontra-se assentado na alegação de descumprimento da prestação pelo devedor, restando ao credor socorrer-se do Poder Judiciário, uma vez que não lhe é permitido resolver o conflito executivo pela via da autotutela.

Em suma, repousa, fundamentalmente, o interesse de agir na execução, seja ela sincrética ou por processo, na necessidade da intervenção do Estado diante do inadimplemento, pelo devedor, de uma obrigação encetada em título executivo, judicial ou extrajudicial.

Pode-se também identificar o interesse jurídico como condição da tutela jurisdicional executiva, nos termos dos arts. 581 e 582 do CPC, in verbis:

Art. 581. O credor não poderá iniciar a execução, ou nela prosseguir, se o devedor cumprir a obrigação; mas poderá recusar o recebimento da prestação, estabelecida no título executivo, se ela não corresponder ao direito ou à obrigação; caso em que requererá ao juiz a execução, ressalvado ao devedor o direito de embargá-la.

Art. 582. Em todos os casos em que é defeso a um contraente, antes de cumprida a sua obrigação, exigir o implemento da do outro, não se procederá à execução, se o devedor se propõe satisfazer a prestação, com meios considerados idôneos pelo juiz, mediante a execução da contraprestação pelo credor, e este, sem justo motivo, recusar a oferta.

Parágrafo único. O devedor poderá, entretanto, exonerar-se da obrigação, depositando em juízo a prestação ou a coisa; caso em que o juiz suspenderá a execução, não permitindo que o credor a receba, sem cumprir a contraprestação, que lhe tocar.

Ainda no tocante ao interesse-adequação, como dito, relacionado à existência do título executivo, também encontra-se caracterizada pelo vínculo entre a espécie de título executivo considerado e o respectivo procedimento adotado: para o título executivo judicial (art. 475-N do CPC), via de regra, a execução se procede por simples requerimento (processo sincrético), se executivo extrajudicial (art. 585 do CPC), o autor ingressará com uma petição inicial, iniciando-se um novo processo.

2.3  A Possibilidade Jurídica do pedido

Por possibilidade jurídica do pedido, em termos gerais, entende-se como a aptidão que o objeto da ação apresenta de, em tese, ser acolhido, caso se configurem como verdadeiras as razões aditadas pelo autor. Noutros termos, a tutela pretendida deve ser admitida pelo ordenamento jurídico, ainda que de forma não expressa e ainda que o autor não possua o direito substancial alegado.

Na execução não é diferente. Ao autor não é dado postular atos executórios ou objeto não amparados pelo ordenamento jurídico, a exemplo da penhora de bens da Fazenda Púbica e do pedido de entrega de coisa cuja circulação ou comercialização não seja admitida pelo ordenamento jurídico. Há também impossibilidade jurídica do pedido executório quando a causa de pedir não é juridicamente possível, ainda que o objeto em si seja possível, como ocorre com a cobrança de dívida de jogo.

Enfim, qualquer execução há de estar fundada em título executivo, e todo título executivo tem de estar previsto em Lei.

3 OS PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS NA EXECUÇÃO

Por pressuposto processual deve-se entender como a ausência, no processo, de qualquer dos elementos ou situação que a Lei exige estar presente; ou a presença quando a Lei exige estar ausente. Refletem, pois, os requisitos de validade do processo.

Com efeito, independentemente de se tratar de processo de conhecimento, de processo cautelar, ou do processo de execução, existem os pressupostos processuais subjetivos e objetivos.

3.1  Os pressupostos processuais subjetivos

Estão relacionados com os sujeitos do processo, considerando-se a trilateralidade da relação processual, que se desenvolve entre autor (exequente na execução), juiz (órgão jurisdicional investido de jurisdição e de competência para a causa) e réu (executado).

3.1.1  As partes na execução

No que toca especificamente às partes (exequente e executado), seja na execução sincrética, seja na execução por processo autônomo, estas têm de ser capazes para o processo ou estar legalmente representadas ou assistidas (CPC, arts. 7º e 8º). Também necessitam estar patrocinadas por advogado (a chamada capacidade postulatória), a menos que o próprio ordenamento jurídico dispense tal requisito[5].

3.1.2 A competência para apreciar a execução

Em se tratando de execução de titulo executivo judicial, nominado pelo Código como “cumprimento de sentença”, dispõe o art. 475-P do CPC que a execução efetuar-se-á:

a) perante os tribunais, nas causas de sua competência originária;

b) perante o juízo que processou a causa no primeiro grau de jurisdição, podendo o exequente optar pelo juízo do local onde se encontram bens sujeitos à expropriação ou pelo do atual domicílio do executado, casos em que a remessa dos autos do processo será solicitada ao juízo de origem; e

c) perante o juízo cível competente, quando se tratar de sentença penal condenatória, de sentença arbitral ou de sentença estrangeira.

Já em se tratando de execução fundada em título executivo extrajudicial, prevê o art. 576 do CPC que será processada perante o juízo competente, na conformidade do disposto no Livro I, Título IV, Capítulos II e III.

Vale dizer, na execução de título extrajudicial aplicam-se as mesmas regras de competência do processo de conhecimento, explicitando a jurisprudência do STJ o seguinte: a) deve-se observar o foro de eleição; b) não havendo foro de eleição, prevalece o local do pagamento; e c) não havendo um local específico, a competência será do foro de domicílio do executado.

Importa ainda destacar a competência em sede de precatório, que não se insere propriamente na atividade jurisdicional, mas administrativa, mediante a qual o Presidente do Tribunal administra o precatório, cabendo ao juízo da execução decidir sobre os incidentes processuais. A Súmula 311 do STJ traz a seguinte disposição: Os atos do presidente do tribunal que disponham sobre processamento e pagamento de precatório não têm caráter jurisdicional.

3.2  Os pressupostos processuais objetivos

Os pressupostos processuais objetivos estão relacionados com o objeto do processo e com a forma dos atos processuais. Portanto, incluem-se entres os pressupostos objetivos, a forma procedimental adequada, a citação válida, a inexistência de litispendência e de coisa julgada etc.

Em se tratando de execução, além dos pressupostos processuais comuns, a doutrina destaca os chamados “pressupostos específicos da execução”, arrolados pelo art. 580 do CPC, quais sejam, a existência de título executivo e a alegação de inadimplemento do devedor[6], os quais entendemos enquadrar-se na categoria de condições da ação, conforme já destacado linhas atrás.

Fala-se ainda de pressupostos específicos, em relação ao titulo executivo, que deve conter uma obrigação certa (tem seus elementos - sujeito ativo/sujeito passivo/prestação) perfeitamente definidos, ou seja, sujeitos e objeto definidos; líquida ou quantificada (quando a obrigação de dar coisa fungível possui o seu quantum debeatur; e exigível (quando o seu cumprimento não estiver sujeito a termo ou condição).

4  CONCLUSÃO

Da análise aqui empreendida, ainda que breve, bem se pode concluir que, não sendo absoluto o direito de ação e sendo a execução produto ou consequência do exercício da ação[7], afigura-se imprescindível algum requisito para se exercer a execução, requisitos estes mínimos, mas capazes de evitar que qualquer credor em potencial escolha seu devedor e contra este possa iniciar uma execução que não contenha os mínimos elementos a fazê-la prosperar. Assim não sendo, tanto alguém poderá ser demando indevidamente quanto o Estado poder ser invocado em vão.

Do mesmo modo, desenvolvendo-se a execução sempre mediante um procedimento processual, e certo de que este jamais se separa dos seus pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido, outra não poderá ser a conclusão senão a de que toda execução depende da constante satisfação dos chamados pressupostos processuais.

Figura o título executivo não como um feixe de condições da ação ou pressupostos processuais, mas instrumento que expressa os necessários elementos de direito material a serem convertidos nos elementos da demanda, conversão essa aferida mediante a análise das condições da ação.

Enfim, seja a execução procedida mediante processo, seja de forma sincrética, o avanço dos atos processuais dependem da constante satisfação das condições da ação e dos pressupostos processuais, como ocorre no processo de conhecimento[8].

REFERÊNCIAS

ALVIM, Arruda. Manual de direito processual civil. 14ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.

DINAMARCO, Cândido Rangel. Execução Civil. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000.

DONIZETTI, Elpídio. Curso Didático de Direito processual Civil. 9ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

KLIPPEL, Rodrigo e BASTOS, Antonio Adonias. Manual de Processo civil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.

WAMBIER, Luiz Rodrigues e TALAMINI, Eduardo. Curso avançado de processo civil. 12ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

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[1] DONIZETTI, Elpídio. Curso Didático de Direito processual Civil. 9ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 563.

[2] Segundo observa Arruda ALVIM, “toda ação é oriunda de fatos e que estes fatos, necessariamente, têm uma qualificação jurídica”. (ALVIM, Arruda. Manual de direito processual civil. 14ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 405).

[3] KLIPPEL, Rodrigo e BASTOS, Antonio Adonias. Manual de Processo civil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p.1086.

[4] DINAMARCO, Cândido Rangel. Execução Civil. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 418).

[5] A exemplo da disposição da Lei nº 9.099, art. 9º, que dispensa o patrocínio por advogado nas causas de até 20 salários mínimos, no âmbito dos Juizados Especiais.

[6] DONIZETTI, op. cit., p. 570.

[7] Segundo WAMBIER e TALAMINI, como consequência direta da existência de regime geral comum para a atividade jurisdicional cognitiva e executiva, aplicam-se ao processo de execução e à fase de cumprimento de sentença as regras sobre pressupostos processuais e condições da ação, nos termos dos arts.  2º, 3º, 6º, 267 e 301 do CPC (WAMBIER, Luiz Rodrigues e TALAMINI, Eduardo. Curso avançado de processo civil. 12ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p;. 64).

[8]

COMO CITAR ESTE TEXTO:

BARROS, Clemilton da Silva. As condições da ação e os pressupostos processuais na execução. Disponível em: http://www.juridicosetc.blogspot.com. Acesso em: dia/mês/ano.

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AS AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE: UMA DAS TRÊS FRENTES PROTETIVAS DA SEGURIDADE SOCIAL

Clemilton da Silva Barros[1]

RESUMO: A saúde integra o Sistema de Seguridade Social, ao lado da Assistência Social e da Previdência Social. Tem previsão do art. 196 ao 200 da Constituição de 1988, cujas ações e serviço efetivados materializam-se por intermédio do denominado Sistema Único de Saúde – SUS, sendo prestados de forma integral, sem discriminação, desde a gestação e por toda a vida, a todas as pessoas, de qualquer idade, presentes território nacional, independentemente de qualquer custeio direto por parte do beneficiário, portanto, com financiamento por recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.

SUMÁRIO: 1 Introdução; 2  A Saúde; 2.1  Breve histórico; 2.2  Princípios e diretrizes das ações e serviços de saúde; 3  O Sistema Único de Saúde – SUS; 4  As ações e serviços promovidos pela saúde; 5  Beneficiários do Sistema Único de Saúde; 6  O financiamento das ações e serviços no âmbito da saúde; 7 Conclusão e 8  Referências.

1  INTRODUÇÃO

O fato de nem todas as situações de necessidade básicas do homem estarem inseridas no âmbito de proteção do Estado motivou o constituinte de 1988 a ampliar a proteção social para além da proteção eminentemente previdenciárias, como ocorria no período que antecedeu a nova Carta Republicana, quando ficavam fora desse campo protetivo público aqueles que não exerciam trabalho remunerado, como também os inválidos, os menores carentes e os idosos[2].

Reinventou então o constituinte de 1988 o sistema de proteção social brasileiro, ao que chamou de Seguridade Social, reunindo num só contexto três frentes de proteção: a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social, atuando as três de forma autônoma e inconfundíveis, porém, integradas[3].

Pela nova formatação, pretendeu o constituinte que toda e qualquer necessidade social do indivíduo estivesse amparada pela Seguridade Social, mediante ações de uma das suas três técnicas protetivas. Engloba, portanto, a Seguridade Social um conceito bastante amplo de proteção social, que se amplia à medida que cresce o poder econômico e financeiro da sociedade e do Estado Brasileiro.

O presente estudo, portanto, parte da generalidade protetiva do sistema de Seguridade Social pra se concentrar, ainda que de forma resumida, em alguns dos aspectos mais relevantes da atuação do Estado no tocante às ações e serviço de saúde, seguindo as disposições básicas inscritas na Seção II, do Capítulo II, do Título VIII, da constituição Federal de 1988, integrando os seus artigos 196 ao 200.

2  A SAÚDE

Trata-se, a Saúde, enquanto um dos segmentos que compõem a Seguridade Social, de um sistema de políticas públicas a cargo do Poder Público, visando à redução dos riscos de doenças de outros infortúnios, bem como a proteção e a recuperação do indivíduo[4].

Tem assento entre os direitos fundamentais do homem, aliado ao princípio da dignidade da pessoa humana, como extensão do próprio direito à vida, consistindo num direito público subjetivo, não apenas dos nacionais ou residentes no Brasil, mas de todos os que aqui estiverem, independente de qualquer custeio direto por parte do beneficiário.

A matéria atinente à Saúde encontra-se disciplinada pelos arts. 196 usque 200, da Constituição Federal, e pela Lei nº 8.080/90 (Lei Orgânica da Saúde), dentre outras normas, dispondo a CF, no seu art. 196:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Em termos de alcance subjetivo é a mais ampla das três técnicas protetivas, eis que não se impõe qualquer limitação aos seus destinatários, todos dela participando independentemente de custeio específico pelo segurado. Mesmo aqueles detentores de vasto patrimônio, têm direito subjetivo à saúde pública de forma gratuita e irrestrita.

2.1  Breve Histórico

A evolução histórica das políticas públicas relativas à Saúde está estreitamente ligada aos movimentos sociais do final do Século XIX, que deram origem às políticas de proteção ao trabalhador e aos sistemas securitários, neste contexto também se incluindo a própria evolução do constitucionalismo.

No Brasil, somente com a chegada da Família Real, em 1808, foi que efetivamente se registrou alguma participação do Estado no âmbito da Saúde, embora marcada por peculiares restrições de toda a ordem.

Por não existir uma clara divisão entre os ramos da Seguridade Social, como hoje se encontra formatadas, as políticas públicas desenvolvidas em torno da Saúde sempre estiveram atreladas às políticas assistenciais e previdenciárias.

A nossa primeira Constituição, outorgada pelo Imperador D. Pedro I em 1824, já previa no seu art. 179, inciso XIX, a garantia dos “socorros públicos”. Outra importante norma ainda do Século XIX, o Código Comercial de 1850, também previu proteção social vinculada ao campo da Saúde.

Pelo Decreto nº 3.987, de 02/01/1920, foi criado o Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP), órgão subordinado ao então Ministério da Justiça e Negócios Interiores, época em que as preocupações com a Saúde Pública no Brasil apresentavam-se relacionadas, em grande parte, aos interesses da economia cafeeira, tudo relacionado também com o crescimento progressivo dos núcleos urbanos que trouxe como consequências a incidência de inúmeras doenças e problemas de saneamento em geral, destacando-se a epidemia da gripe espanhola, que se abateu sobre a Europa do pós-guerra, chegando ao Rio de Janeiro em setembro de 1918.

Com a Lei nº 1.920/1953, foi instituído um Ministério para cuidar da Saúde, o Ministério da Educação e Saúde, que absorveu as atividades até então desempenhadas pelo Departamento Nacional de Saúde. Mesmo consistindo o referido Ministério na principal unidade administrativa de ação sanitária direta do Governo, tal função ainda permanecia distribuída por vários outros ministérios e autarquias, com pulverização de recursos financeiros e dispersão do pessoal técnico, ficando alguns vinculados a órgãos de administração direta, outros às autarquias e fundações.

As ações de Saúde ficavam muito centralizada na órbita do Governo Federal, não conseguindo alcançar todo o território nacional, o que seria abrandado com a criação do Sistema Nacional de Saúde,  pela Lei nº 6.229/75, mais tarde sendo ampliada essa descentralização com a criação dos Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde nos Estados (SUDOS), pelo Decreto nº 94.657/87, e por intermédio dos Estados as ações de Saúde chegariam aos Municípios, seus destinatários finais.

Paralelamente, eram tomadas diversas medidas em torno da Previdência Social, algumas delas com influência direta sobre a Saúde, a exemplo da criação do SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), pela Lei nº 6.439/77, que se destinava a integrar as ações da Previdência Social, da Assistência Social e da Assistência à Saúde, entre outras atividades vinculadas ao então Ministério da Previdência e Assistência Social.

O SINPAS era formado por diversos órgãos. O Instituto Nacional de Previdência Social – INPS cuidava da concessão e da manutenção dos benefícios previdenciários. Já a assistência médica prestada aos segurados ficava a cargo do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social – INAMPS.

Nesse contexto evolutivo veio a Constituição Federal de 1988, que reuniu a Previdência social, a Assistência Social e a Saúde naquilo que seria chamado de Sistema de  Seguridade Social, compreendendo um conjunto integrado de ações, porém, cada um desses segmentos atuando na sua seara específica de proteção, daí sendo ditos autônomos.

Assim, uma das primeiras medidas tomadas após a formatação do novo sistema foi a desvinculação do INAMPS do Ministério da Previdência e Assistência Social e a sua vinculação ao Ministério da Saúde, pelo Decreto nº 99.060, de 07/03/1990, passando a cuidar das ações de Saúde em geral, e não apenas no âmbito da Previdência Social.

No âmbito da Saúde, propriamente, os Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde nos Estados (SUDS) dariam lugar ao Sistema Único de Saúde (SUS), concebido pelo constituinte de 1988, nos termos do art. 198 da CF, e instituído pela Lei nº 8.080/90. Logo mais seria extinto o INAMPS, pela Lei nº 8.689, de 27/07/1993, eis que suas atribuições restaram esvaziadas com a criação do SUS.

Não é demais relembrar que antes da Constituição de 1988 a saúde não era “direito de todos e dever do Estado”. Basicamente se restringia a dois segmentos da população brasileira: àqueles que podiam custear serviços privados de saúde; e aos segurados da Previdência Social, cuja absoluta maioria era formada por trabalhadores com carteira de trabalho devidamente assinada pelo patrão. Fora esses, não havia direito à saúde custeada pelo Estado, exceto no caso de algumas ações isoladas, normalmente voltadas ao combate de epidemia.

Esse cenário restou substancialmente alterado sob o manto dos princípios da integralidade, da universalidade e da equidade na prestação dos serviços de saúde, prescrevendo a CF/1988 a garantia não apenas de ações de cura, mas, sobretudo de prevenção, possibilitando assim uma vida com qualidade.

Tal intento constitucional a cada dia se tornaria mais amplo e mais efetivo, na medida da evolução das possibilidades do Estado Brasileiro (insere-se aqui a chamada “reserva do possível”), concretizando-se mediante uma estrutura orgânica construída coletivamente, envolvendo a participação conjunta das três esferas de governo e dos diversos setores da sociedade representados por conselhos de saúde municipais, estaduais e nacionais, ao que a Lei nº 8.080/90 chamou de Sistema Único de Saúde.

2.2  Princípios e diretrizes das ações e serviços de Saúde

Além dos princípios constitucionais gerais e os específicos da Seguridade Social, inscritos no art. 194, parágrafo único, aplicáveis aos três segmentos que a integra, a Constituição também prevê, no seu art. 198, que “as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

Ø  I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

Ø  II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

Ø  III - participação da comunidade.

A partir dessas diretrizes, a Lei nº 8.080/90, no seu art. 7º,  estabelece os seguintes princípios específicos da Saúde:

Ø  I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;

Ø  II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema;

Ø  III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e moral;

Ø  IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie;

Ø  V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;

Ø  VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua utilização pelo usuário;

Ø  VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de recursos e a orientação programática;

Ø  VIII - participação da comunidade;

Ø  IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo:

- a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;

- b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;

Ø  X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico;

Ø  XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população;

Ø  XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e

Ø   XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos.

3  O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS

O art. 198 da CF estabeleceu que as ações e serviços públicos de saúde integrariam uma rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema único, organizado sob três diretrizes básicas: descentralização, com direção única em cada esfera de governo; atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; e participação da comunidade.

Com fundamento na referida previsão constitucional, foi criado o Sistema Único de Saúde, nos termos da Lei nº 8.080/90, que regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado.

O Sistema Único de Saúde é, pois, definido constitucionalmente como o conjunto de ações e serviços públicos, organizados em rede regionalizada e hierarquizada, de execução das três esferas do governo.

A CF, no seu art. 200, relaciona algumas das atribuições do SUS, remetendo a matéria aos termos da referida Lei nº 8.080/90 que, nos seus arts. 5º e 6º, cuida dessas atribuições, tentando melhor explicitar o art. 200 da CF, ainda que praticamente repetindo os incisos daquele artigo, destacando como objetivos do SUS:

a) A identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde;

b) A formulação de políticas de saúde destinadas a promover, nos campos econômico e social, a redução de riscos de doenças e outros agravos; e

c)  Execução de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, integrando as ações assistenciais com as preventivas, de modo a garantir às pessoas a assistência integral à sua saúde.

São princípios que regem o Sistema Único de Saúde – SUS:

a)  Acesso universal e igualitário

b)  Provimento das ações e serviços através de rede regionalizada e hierarquizada, integrados em sistema  único;

c)  Descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

d)  Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

e)  Participação da comunidade na gestão, fiscalização e acompanhamento das ações e serviços de saúde;

f)  Participação da iniciativa privada na assistência à saúde, observados  os preceitos constitucionais.

Ao SUS incumbe, portanto, a missão institucional de oferecer um serviço igualitário, para a população em geral, mediante políticas de promoção e prevenção da saúde, fortalecendo se com a participação comunitária. O intento do constituinte de 1988 foi garantir o direito à saúde integral, sem discriminação, desde a gestação e por toda a vida, impondo ao Estado um dever de promover a cidadania, como fruto da redemocratização do País.

4  AS AÇÕES E SERVIÇO PROMOVIDOS PELA SAÚDE

A Saúde não oferece prestações pecuniárias qual a Previdência Social e a Assistência Social. Sua atuação se efetiva especialmente nas ações de prevenção a doenças, na assistência ambulatorial e hospitalar, inclusive com fornecimento de medicamentos.

De fato, as ações na área da saúde têm como meta prioritária a prevenção, portanto, não se limitando a atacar as doenças de paciente a paciente. Busca alcançar, antes, os fatores que inibem ou afastam as doenças, com campanhas preventivas, porém, não se descuidando do atendimento aos enfermos.

Essas ações preventivas são por demais complexas, pois giram em torno da alimentação, da moradia, do saneamento básico, da preservação do meio ambiente, do trabalho, da renda, da educação, do transporte, do lazer e do acesso a bens e serviços essenciais, entre outros fatores e condicionantes.

Nesse contexto de prioridades das ações e serviços de saúde, a Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999, criou a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, investida de amplas prerrogativas, dotando os poderes públicos de maior mobilidade na implementação da saúde preventiva.

Enfim, as ações e serviços de saúde integram a assistência ambulatorial e hospitalar, com acesso gratuito e de forma igualitária a todos, residentes ou não no país, aí se incluindo serviços de vacinação de rotina e campanhas de combate e controle a epidemias e doenças infecciosas (pólio, dengue, AIDS, malária, tuberculose, hanseníase, doença de chagas, cólera etc.), não guardando tais ações do SUS qualquer vínculo de dependência com as ações próprias da Previdência Social e da Assistência Social, como ocorria no passado.

5  BENEFICIÁRIOS DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE

São beneficiários da Saúde todas as pessoas, de qualquer idade, que estejam no território nacional, não importando se residentes ou não no Brasil, independentemente de qualquer custeio direto por parte do beneficiário.

É nesse sentido a disposição do art. 196, da CF, ao prescrever que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

6  O FINANCIAMENTO DAS AÇÕES E SERVIÇOS NO ÂMBITO DA SAÚDE

O § 1º, do art. 198, da CF, prescreve que “o sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes”.

Em suma, esse financiamento se dá de forma indireta, ou seja, com recursos dos orçamentos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, destinados à Seguridade Social[5], previstos obrigatoriamente nas respectivas Leis Orçamentárias Anuais, portanto, aí se incluindo a participação de toda a sociedade[6].

Há previsão de outros recursos como: doações, donativos, taxas, multas, preços públicos e rendas eventuais. Tais receitas são creditadas em contas especiais, movimentadas pela respectiva direção, na esfera do poder em que foram arrecadadas, e gerenciadas ou movimentadas com a fiscalização do correspondente Conselho de Saúde, instância colegiada existente em cada esfera de poder.

Prevê o art. 33 da Lei nº 8.080/90 que os recursos financeiros do SUS serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde. “Na esfera federal, os recursos financeiros, originários do Orçamento da Seguridade Social, de outros Orçamentos da União, além de outras fontes, serão administrados pelo Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde.”

Grande parcela dos recursos integrantes do custeio da Saúde vinha da CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira). Com a extinção desta, em dezembro de 2007, o custeio ficou basicamente a cargo dos orçamentos públicos.

O seu art. 198, § 2º, da CF, introduzido pela EC nº 29/2000, estabelece que os entes federativos aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre a arrecadação tributária e do repasse da União aos Estados, e destes aos Municípios, percentuais estes definidos em Lei Complementar.

A Lei complementar prevista será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: os mencionados percentuais de transferência; os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; e as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União (CF, art. 198, § 3º).

Já cuidou a própria EC nº 29/2000 de disciplinar a matéria, provisoriamente, até a edição da Lei Complementar. Assim, inseriu no art. 77 do ADCT a previsão dos recursos mínimos aplicados nas ações e serviços de Saúde, assim dispondo:

Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes:

I - no caso da União:

a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento;

b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB;

II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; e 

III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.

A não observância das destacadas regras pode ensejar a intervenção da União nos Estados e Municípios, conforme prevê a CF no seu art. 34, inciso VII, alínea “e”, e no seu art. 35, inciso III, respectivamente.

7  CONCLUSÃO

Com a Constituição Federal de 1988, o direito à Saúde foi elevado à categoria de direito subjetivo público, num reconhecimento de que o sujeito é detentor do direito e o Estado o seu devedor, visando assegurar a manutenção da higidez física e mental das pessoas em geral, sendo implementada pelo Governo Federal, por intermédio do Ministério da Saúde, em parceria com os Estados e Municípios, formando o chamado Sistema Único de Saúde (SUS).

Para tanto, a própria Constituição Federal, no seu art. 23, inciso II, atribui competência comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para cuidar da saúde e da assistência pública. Já no seu art. 24, inciso XII, prescreve que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre proteção e defesa da saúde, limitando-se a competência da União a estabelecer normas gerais, cuja omissão não exclui a competência suplementar dos Estados (parágrafos 1º e 2º, do referido art. 24 da CF).

As ações e serviço de saúde, que têm como destinatários todas as pessoas, de qualquer idade, presentes território nacional, não importando se residentes ou não no Brasil, independentemente de qualquer custeio direto por parte do beneficiário.

Tais ações e serviços são financiados com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes de financiamento.

8  REFERÊNCIAS

CASTRO, Carlos Alberto Pereira; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 13. ed.  São Paulo: Conceito, 2011.

TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de Direito da Seguridade Social. São Paulo: Saraiva. 2007.

BARROS, Clemilton da Silva. Financiamento da Seguridade Social (Parte I). Disponível em: http://www.juridicosetc.blogspot.com. Acesso em 3 jun. 2012.

________, Clemilton da Silva. O modelo de proteção social brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3246, 21 maio 2012 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21775>. Acesso em: 2 jun. 2012.

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[1] Advogado da União. Mestre em Direito e Políticas Públicas. Especialista em Direito Processual Civil, em Direito do Trabalho e em Direito Processual do Trabalho, Professor da Universidade Estadual do Piauí. Autor jurídico e literário.

[2] CASTRO, Carlos Alberto Pereira; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 13. ed.  São Paulo: Conceito, 2011, p. 56.

[3] Acercada do Sistema de Seguridade Social, consulte-se BARROS, Clemilton da Silva. A aposentadoria especial do servidor público e o mandado de injunção: análise da jurisprudência do STF acerca do artigo 40, parágrafo 4º, da CF. Campinas, SP: Servanda Editora, 2012, p. 27-51.

[4] TSUTIYA destaca que a Organização Mundial de Saúde conceitua a “saúde” como uma situação de completo bem-estar físico e mental do ser humano. Nessa perspectiva, observa o autor, o conceito de saúde depende de condicionamentos mais amplos do que o simples estado individual de estar são, inserindo-se nesse contexto condicionamentos biológicos (sexo, idade, herança genética), meio físico (ocupação territorial, alimentação), socioeconômico e cultural (níveis de emprego e renda, educação e lazer, liberdade etc.). Dessa forma, conclui o autor, a saúde não se restringe ao fornecimento de assistência médica e de medicamentos. (TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de Direito da Seguridade Social. São Paulo: Saraiva. 2007, p. 393).

[5] Entre os recursos da Seguridade Social, importa destacar aqueles oriundos das contribuições sociais previstas no art. 195 da CF,  à exceção das contribuições previdenciárias (art. 195, inciso I, alínea “a” e inciso II), eis que estas são exclusivas do Regime Geral de Previdência Social. Sobre o tema consulte-se BARROS, Clemilton da Silva. Financiamento da Seguridade Social (Parte I). Disponível em: http://www.juridicosetc.blogspot.com. Acesso em 3 jun. 2012.

[6] Sobre o financiamento da Seguridade Social, consulte-se BARROS, Clemilton da Silva. O modelo de proteção social brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3246, 21 maio 2012 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21775>. Acesso em: 2 jun. 2012.

COMO CITAR ESTE TEXTO:

BARROS, Clemilton da Silva. As ações e serviços de saúde: uma das três frentes protetivas da Seguridade Social. Disponível em: http://www.juridicosetc.blogspot.com. Acesso em 3 jun. 2012.