D. PREVIDENCIÁRIO


A ISENÇÃO PREVIDENCIÁRIA DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/1998
E O ABONO DE PERMANÊNCIA DA EC Nº 41/2003 - CARACTERÍSTICAS, SEMELHANÇA E DISTINÇÃO

Clemilton da Silva Barros[1]

Resumo: A Emenda Constitucional nº 20/1998 inventou o instituto da “isenção previdenciária”, aplicada à contribuição social do servidor público vinculado a RPPS que, já tendo conquistado o direito de se aposentar, optasse por permanecer no exercício do cargo. A partir dos propósitos básicos veiculados na “isenção”, a Emenda Constitucional nº 41/2003 criou o chamado “abono de permanência”. Conquanto tais institutos tenham características e fins semelhantes, não devem ser confundidos. O “abono de permanência” é de caráter remuneratório, influenciando, pois, no custeio e no cálculo da renda mensal dos benefícios, o mesmo não se verificando em relação à já extinta “isenção”, que apenas desobrigava o contribuinte dos seus ônus contributivos, não influenciando no custeio e nem tampouco na concessão dos benefícios.

Palavras-chaves: Regimes próprios de previdência social. Isenção. Abono de permanência.

Sumário:  1 Introdução; 2  Considerações pontuais acerca da isenção; 2.1 Hipótese dos servidores que preencheram os requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998 - direito adquirido; 2.2  Hipótese dos servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, mas que ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data - direito em curso; 2.3  Limites do direito de fruição da isenção; 3  Considerações pontuais acerca do abono de permanência; 3.1 O abono de permanência como regra permanentes da constituição federal; 3.2  O abono de permanência como regra transitória da EC nº 41/2003; 4  A isenção e o abono de permanência – semelhança e distinção;  5  Conclusão; 6  Referências.


1  INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 revolucionou o sistema securitário brasileiro, inaugurando um moderno complexo de ações que abrigaria a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social, ao qual o constituinte chamou de seguridade social.
Mas mal começou a vigência do sistema recém-inaugurado e já se detectava a necessidade de urgentes ajustes no seu conteúdo, a fim de que a efetivação das desejadas ações sociais atingisse os fins objetivados.
Efetivamente, as reformas no âmbito da Seguridade Social, especialmente no tocante às questões previdenciárias, constituem uma espécie de combustível para o regular funcionamento do sistema securitário. Isto, em face do seu atrelamento à vida do homem em sociedade, necessitando, pois, seguir os contornos das alterações ocorridas nesse ambiente, não sendo privilégio ou maldade de um ou outro governo que tome a iniciativa de implementar tais reformas, mas dever institucional, a bem do futuro e do sucesso do sistema de proteção social como um todo.
A primeira modificação constitucional efetuada no novo sistema securitário se deu com a Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, que incluiu o § 6º ao art. 40 da Constituição Federal, para estabelecer o caráter contributivo dos regimes próprios de previdência social, assim enunciando: “as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei”.
Logo mais viria a Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, iniciando as modificações mais substanciais do nosso sistema de proteção social, especialmente no tocante à Previdência Social, alcançando os dois regimes de previdência de caráter público compulsório, mas com sintomática repercussão de maior relevo nos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, destinados aos servidores públicos estatutários.
Uma das mais significativas alterações implementadas pela Emenda Constitucional nº 20/98 foi a transformação do tempo de serviço em tempo de contribuição, respingando com maior rigor no âmbito dos Regimes Próprios, para transformar a aposentadoria por tempo de serviço numa espécie de aposentadoria com requisitos mistos, qual seja, a aposentadoria por idade e tempo de contribuição (CF, art. 40, § 1º, III, “a”).
Com efeito, antes da EC nº 20/98 o servidor público se aposentava apenas com o requisito de 35 anos de serviço, se homem, ou 30, se mulher. A partir da mencionada reforma, além do tempo de contribuição, teria que contar também, de forma cumulativa, com uma idade mínima de 60 ou 55 anos, se homem ou mulher, respectivamente, isto pela regra geral do art. art. 40 da CF, porquanto também foram estabelecidas as chamadas regras transitórias para disciplinar as situações já em curso quando da vigência da referida EC.
Em torno dessa inovação temporal nos requisitos da destacada aposentadoria do RPPS vieram outras, também de grande repercussão no ambiente desses regimes previdenciários, igualmente efetuadas pela Emenda Constitucional nº 20/98, no que foi seguida pelas Emendas Constitucionais nº 41/03 e 47/05.
Muitas dessas inovações encurtaram sobremaneira os então existentes direitos e prerrogativas previdenciárias dos servidores públicos estatutários, tudo em nome do equilíbrio financeiro e atuarial. Outras, porém, tiveram como propósito justamente estabelecer um equilíbrio, de algum modo amenizando as perdas dos segurados.
Exemplo de uma dessas medidas paliativas foi o estabelecimento da isenção relativa à contribuição previdenciária do servidor público já portador do direito de se aposentar, mas optante pela permanência no exercício do cargo, instituto este previsto pela Emenda Constitucional nº 20/98, consistindo numa espécie de vantagem pecuniária relativa ao custeio. Idéia semelhante seria consagrada na Emenda Constitucional nº 41/2003, mediante a criação do abono de permanência, instituto que substituiria a isenção.
Pois bem, é sobre esses dois institutos que tratará o texto, contudo, sem qualquer pretensão de exaurimento do tema. Objetiva-se tão somente fornecer subsídios, sucinta e didaticamente, e de algum modo buscando estabelecer a sistematização da matéria, no intento de possibilitar a qualquer leitor, especialmente ao servidor público sujeito a regime estatutário, principal interessado na questão, uma fácil compreensão dos dois institutos em destaque, criados no âmbito dos RPPS pelas Emendas Constitucionais nº 20/98 e nº 41/03, apontando as hipóteses legais para a sua concessão, os requisitos para o gozo, os limites para fruição, bem como as características, a semelhança e a distinção entre as duas figuras, e ainda as principais implicações no patrimônio jurídico do segurado/beneficiário.

2  CONSIDERAÇÕES PONTUAIS ACERCA DA ISENÇÃO
Estabeleceu a EC nº 20/98, no seu art. 3º, § 1º, que aqueles servidores já em condições de requerer aposentadoria integral pelas regras então em vigor até 16/12/1998, data de sua publicação, optando por permanecer em atividade, fariam jus à “isenção” da respectiva contribuição previdenciária. Noutras palavras, tais servidores ficariam desobrigados da respectiva contribuição previdenciária.
Disposição semelhante acerca da prefalada “isenção previdenciária” constou também das regras transitórias da mencionada EC nº 20/98, mais precisamente do seu art. 8º, § 5º, dispositivo este que mais tarde seria revogada pelo art. 10 da EC nº 41/2003.
Em suma, a Emenda Constitucional nº 20/98, tomando por base a data de ingresso do servidor no serviço público e também o implemento dos requisitos para a aquisição da aposentadoria integral, instituiu a isenção da contribuição previdenciária em duas situações, a saber:
a) aos servidores que implementaram os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998, ou seja, servidores com direito adquirido à aposentadoria integral na data de publicação da referida Emenda Constitucional; e
b) aos servidores que, mesmo já se encontrando no serviço público em 16/12/1998, ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data, os chamados “servidores com direito em curso” na data de publicação da destacada Emenda Constitucional.
Merece que sejam feitas algumas considerações pontuais acerca de cada uma dessas duas situações.

2.1  Hipótese dos servidores que preencheram os requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998 - direito adquirido
Aqui temos a hipótese da regra prevista no art. 3º, § 1º da EC nº 20/98, pela qual é concedida a isenção da contribuição previdenciária àqueles servidores que, até 16/12/1998, data de publicação da EC nº 20/98, já tivessem implementado todas as exigências legais para a concessão da aposentadoria com proventos integrais calculados com base nas regras originais da Constituição Federal, mas que optassem por permanecer em atividade. Confira-se o teor da mencionada norma constitucional:

Art. 3º - É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.
§ 1º - O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40,  § 1º, III, "a", da Constituição Federal (grifos nossos).

Observa-se que o intento do constituinte reformador foi exatamente assegurar aos servidores públicos na situação que discrimina, o direito já adquirido, conferindo-lhes a prerrogativa de requerer, a qualquer tempo, a aposentadoria conquistada sob as regras então vigentes, portanto, sem a incidência das novas regras. Nessa mesma linha de idéias estendeu-lhes também o benefício da isenção da contribuição previdenciária, produto das novas regras, caso optassem por postergar o pedido de aposentadoria, também em homenagem ao direito adquirido.
                  Importante ressaltar que, quando da discussão em torno da reforma implementada pela EC nº 20/98, predominava o entendimento no sentido de que a contribuição previdenciária estaria vinculada à conquista do benefício, e desse modo não caberia a exigência de contribuição daquele segurado que já havia conquistado o direito ao benefício[2].
A legislação então vigente, à qual se refere o caput do art. 3º, corresponde à redação original do art. 40 da CF, cujo teor exigia os seguintes requisitos para a aposentadoria voluntária com proventos integrais, como demonstrado no quadro a seguir:

ISENÇÃO NA FORMA DO ART. 3º, § 1º DA EC Nº 20/98
(HIPÓTESE DE DIREITO ADQUIRIDO)
Cumprimento dos requisitos com base nos critérios da legislação então vigente (regras originais do art. 40 da CF), quais sejam:
a) aos 35 anos de serviço, se homem, e aos 30, se mulher;
b) aos 30 de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e aos 25, se professora.

A referida regra referente à isenção permaneceu até o dia 31/12/2003, data de publicação da EC nº 41/03, que a transformou em abono de permanência.

2.2  Hipótese dos servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, mas que ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data - direito em curso
Os servidores que teriam ingressado até a data de publicação de EC nº 20/98  (16/12/1998) também foram agraciados com o direito à isenção da respectiva contribuição previdenciária, mediante a regra transitória da referida EC nº 20/98, constante do seu art. 8º, § 5º, a seguinte disposição:

Art. 8º  Observado o disposto no art. 4º desta Emenda[3] e ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40,  § 3º, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
[...];
§ 5º - O servidor de que trata este artigo, que, após completar as exigências para aposentadoria estabelecidas no "caput", permanecer em atividade, fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40,  § 1º, III, "a", da Constituição Federal[4] (grifos nossos).

Apesar de os servidores aqui tratados ainda não terem conquistado a aposentadoria integral na forma das regras anteriores à EC nº 20/98 (regras originais da CF/88), ainda assim o constituinte derivado, considerando que tais servidores se encontravam com seu direito em curso, estendeu-lhes a isenção, direito este cuja fruição poderia ter início a partir do momento em que viessem a ser reunidas as condições prevista no art. 40, §1°, III, “a” da Constituição Federal (com a redação original da CF/88), acrescidas das novas condições constantes da regra de transição do art. 8º da Emenda 20 de 98.
Note-se que aqueles servidores com ingresso anterior à reforma, os quais antes desta conseguiram implementar as condições para a aposentadoria integral, foram poupados das novas regras, mantendo-se incólumes as suas conquistas. Mas destes já falamos no subitem anterior.
Agora, neste subitem, estamos a falar daqueles servidores que também ingressam antes da EC nº 20/98, mas não chegaram a implementar as respectivas condições para a aposentadoria integral antes da sua vigência. Estes servidores, evidentemente, até mesmo em função do princípio da igualdade, deveriam receber tratamento diferenciado em relação aos demais que viriam a ingressar no serviço público já sob as novas regras, porém, pelo mesmo raciocínio, não eram merecedores do mesmo tratamento deferido àqueles com direito adquirido.
Assim procedeu o constituinte derivado, estabelecendo as chamadas regras transitórias constantes do corpo da própria Emenda Constitucional nº 20/98, também de natureza constitucional, mas que não iriam integram o corpo da Constituição. Isso, tanto explica a extensão da isenção a tais servidores, como também explica a ampliação dos respectivos requisitos para então fazerem jus à isenção.
Em suma, a regra transitória do art. 8º da EC nº 20, já revogada pelo art. 10 da EC nº 41/2003, previa uma hipótese de aposentadoria para os servidores com ingresso no serviço público até 16/12/1998, com proventos calculados na forma do então § 3º do art. 40 (com a redação dada pela EC nº 20/98, já alterada pela EC nº 41/03), ou seja, com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se desse a aposentadoria. Deveriam, pois, ser cumpridos os requisitos discriminados no quadro a seguir:

ISENÇÃO NA FORMA DO ART. 8º, § 5º DA EC Nº 20/98
(HIPÓTESE DE DIREITO EM CURSO)
Servidor com ingresso até 16/12/1998, mediante o cumprimento dos requisitos previsto na regra de transição do art. 8º, I, II e III, “a” e “b”, quais sejam:
I)  53 anos de idade, se homem, e 48 anos de idade, se mulher;
II)  5 anos de efetivo exercício no cargo em que se daria a aposentadoria; e
III)  tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a)  35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que, na data da publicação da EC nº 20/98, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior.

Pois bem, o servidor público com ingresso até 16/12/1998, após cumprir os requisitos acima destacados, faria jus à isenção, ficando, pois, dispensado da contribuição social. Tal hipótese, como já acentuado, foi afastada pela EC nº 41/2003, que revogou expressamente todo o art. 8º da EC nº 20/98.

2.3  Limites do direito de fruição da isenção
Em ambas as hipóteses nas quais se fundamenta o instituto da isenção, conforme visto nos dois subitens que a este precederam, foi previsto expressamente o momento de estancamento da sua fruição.
Conforme se infere do teor do § 1º, do art. 3º, da EC nº 20/98 (hipótese do direito adquirido)[5], o servidor, cumpridos os respectivos requisitos, somente faria jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para a concessão da aposentadoria contidas no art. 40,  § 1º, III, "a", da Constituição Federal.
Tal limitação, igualmente consta da segunda hipótese de concessão da isenção, nos termos do § 5º, do art. 8º da EC nº 20/98 (hipótese de “direito em curso”). Nesta, o servidor também só poderia ficar liberado da respectiva contribuição previdenciária até completar as exigências para a aposentadoria contida no referido art. 40,  § 1º, III, "a", da Constituição Federal.
Evidentemente que o art. 40, § 1º, III, "a", da CF, ao qual se referem as destacadas regras, é aquele inscrito pela própria EC nº 20/98, que convém ser transcrito, a fim de possibilitar uma melhor compreensão dos prefalados requisitos capazes de estancar a fruição da isenção. Confira-se:

Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
§ 1º - Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do  § 3º:
[...]
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
[...].

Podemos então resumir a matéria, reunindo os requisitos que expressam a situação em que o direito à isenção se desvanece, na forma do quadro a seguir:

PERDA DO DIREITO À ISENÇÃO
O beneficiário da isenção perde-a ao completar todas as exigências para a aposentadoria, na forma do art. 40,  § 1º, III, “a” da CF, com a redação da EC nº 20/98, quais sejam:
a) tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo;
b) 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 35 de contribuição, se mulher;
c) Aplica-se a mesma regra ao professore professora, reduzindo-se em 5 anos os requisitos de idade e de tempo de contribuição.

Parece esdrúxula a situação, mas o teor da norma é mesmo explícito no sentido de limitar a isenção ao momento em que o seu beneficiário viesse a completar sessenta anos de idade se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade se mulher, reduzindo-se em cinco anos para o professor e professora, respectivamente, mesmo optando por ainda permanecer no serviço público, conjugado com os tempos de contribuição acima mencionados.
Assim, tão logo o servidor beneficiário da isenção, tanto na forma do art. 3º, § 1º, quanto na forma do art. 8º, § 5º, todos da EC nº 20/98, atingisse os mencionados limites de idade e tempo de contribuição, seria automaticamente suspensa a isenção, voltando a sofrer os descontos da contribuição previdenciária, embora ainda permanecesse no serviço público.
Diante dessas considerações é forçoso concluir-se que, ou o constituinte reformador se equivocou ao estabelecer as limitações da isenção às idades acima mencionadas, quando na verdade pretendia limitá-lo à idade da aposentadoria compulsória, que se dá aos  70 anos de idade; ou propositalmente quis expressar que não mais haveria interesse do Poder Público na manutenção de tais servidores em seus quadros após estes completarem as mencionadas idades, o que nos parece um tanto fora do contexto dos direitos fundamentais, tão levados a efeito por todo o conteúdo da vigente Constituição Federal, por isso até apelidada de “Constituição Cidadã”, sobretudo por refletir um caráter discriminatório.
Pois bem, a situação em destaque perdurou até a vigência da Emenda Constitucional nº 41, em 19 de dezembro de 2003, que “extinguiu” a figura da isenção, criando em seu lugar outro instituto semelhante que chamou abono permanência.
Apesar de alguns especialistas entenderem que houve apenas uma simples transformação, preferimos dizer que se trata mesmo de outro instituto, cujas características e fundamentos são distintos da isenção, conforme estudaremos a seguir

3  CONSIDERAÇÕES PONTUAIS ACERCA DO ABONO DE PERMANÊNCIA
A EC nº 41/2003 não repetiu a terminologia utilizada pela EC nº 20/1998. Ao invés de isenção, preferiu chamar “abono de permanência”, instituto destinado a poupar o servidor dos ônus contributivos, incentivando-o a permanecer em atividade, ganhando como isso tanto o próprio servidor como também a Administração Pública; aquele, por receber maior remuneração; e esta por poder contar com um profissional experimentado durante mais algum tempo, pagando-lhe apenas remuneração e tendo como contraprestação os serviços, ao invés de pagar proventos ao aposentado, cumulados com a remuneração de outro servidor que o substituiria.
O abono de permanência foi previsto tanto mediante regra que se incorporou ao texto da Constituição Federal como também por regras de natureza transitórias, constando apenas do texto da própria Emenda Constitucional nº 41/2003.

3.1   O abono de permanência como regra permanentes da Constituição Federal
Como regra incorporada ao texto da Constituição, o abono de permanência refere-se às hipóteses das regras permanentes de aposentadoria do art. 40 da CF, na forma do disposto no seu § 19, que assim prescreve:

Art. 40 [...].
[...].
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003).
[...].

A hipótese beneficia o servidor que implementa os requisitos da aposentadoria por idade e tempo de contribuição (art. 40, § 1º, III, “a”) e opta por continuar em atividade, sendo-lhe outorgado um plus salarial como forma de incentivá-lo a permanecer em atividade.
Diferentemente da isenção, uma vez caracterizado o direito do servidor ao abono de permanência, este se estende até que o servidor decida por sua aposentadoria, requerendo-a, ou até completar os seus 70 anos de idade, quando então será alcançado pela aposentadoria compulsória.

3.2   O abono de permanência como regra transitória da EC nº 41/2003
Outras hipóteses de abono de permanência figuram no próprio texto da EC nº 41, constando das suas regras transitórias, nos seu art. 3º, § 1º e art. 2º, § 5º, assim dispondo:

Art. 2º Observado o disposto no art. 4º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, é assegurado o direito de opção pela aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, §§ 3º e 17, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação daquela Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
I - tiver cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher;
II - tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data de publicação daquela Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea a deste inciso.
[...];
§ 5º O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no caput, e que opte por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal.
Art. 3º É assegurada a concessão, a qualquer tempo, de aposentadoria aos servidores públicos, bem como pensão aos seus dependentes, que, até a data de publicação desta Emenda, tenham cumprido todos os requisitos para obtenção desses benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.
§ 1º O servidor de que trata este artigo que opte por permanecer em atividade tendo completado as exigências para aposentadoria voluntária e que conte com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos de contribuição, se homem, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal.

4  A ISENÇÃO E O ABONO DE PERMANÊNCIA – SEMELHANÇA E DISTINÇÃO
Como já destacado, as reformas no âmbito securitário são imposições da evolução do próprio sistema, quase sempre estando relacionadas com a questão do custeio, haja vista a premente necessidade de manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial, de modo a que os valores arrecadados possam fazer face aos valores utilizados no pagamento dos benefícios e serviços previdenciários.
Apesar de as mudanças verificadas quase sempre serem prejudiciais aos direitos dos servidores, até mesmo por observância ao princípio da segurança jurídica, que exige estabilidade das relações jurídicas e respeito da ao princípio da confiança legítima, ou seja, a boa-fé dos servidores que acreditaram na validade dos atos praticados pelo poder público, cuidou-se também em estabelecer certas garantias e prerrogativas àqueles que estivessem no serviço público quando da implementação de cada reforma, tudo em homenagem ao direito adquirido ou simplesmente em curso, a exemplo das regras transitórias, tão comuns em matéria previdenciária.
Nesse diapasão, foram criadas as “vantagens pecuniárias relativas ao custeio”, consistentes na isenção, fruto da EC nº 20/1998, que daria origem ao abono de permanência, estabelecido pela EC nº 41/2003.
Com a Lei nº 10.887/04, que regulamenta a EC nº 41/2003, o legislador infraconstitucional cuidou de disciplinar o abono de permanência nos termos do seu art. 7º, assim dispondo:

Art. 7º - O servidor ocupante de cargo efetivo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas na alínea a do inciso III do § 1º  do art. 40 da Constituição Federal, no § 5º do art. 2º ou no § 1º do art. 3º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e que opte por permanecer em atividade fará jus a abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal.

Efetivamente, isenção previdenciária e o abono de permanência não se confundem e não se misturam. É o que objetivamos aqui demonstrar.
A isenção, como dito, instituída pela EC nº 20/1998, deu origem ao abono de permanência, criado pela EC nº 41/2003. Mas a isenção não se extinguiu com a EC nº 41/2003, o que só veio a ocorrer em 20 de maio de 2004, quando foi, digamos assim, “transformada” definitivamente em abono de permanência, na forma da Lei nº 10.887/04, § 1º do art. 16, assim dispondo:

Art. 16  As contribuições a que se referem os arts. 4º, 5º e 6º desta Lei[6] serão exigíveis a partir de 20 de maio de 2004.
§ 1º  Decorrido o prazo estabelecido no caput deste artigo, os servidores abrangidos pela isenção de contribuição referida no § 1º do art. 3º e no § 5º do art. 8º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, passarão a recolher contribuição previdenciária correspondente, fazendo jus ao abono a que se refere o art. 7º desta Lei.
[...].

Sob um aspecto geral, pode-se dizer do instituto da isenção, enquanto instituto de natureza tributária, que constitui causa de inibição do lançamento, excluindo o respectivo crédito tributário, mas não o fato gerador, tratando-se, pois, de uma dispensa legal do tributo. No caso da isenção previdenciária ora em análise, nos termos professados pela EC nº 20/98, estaria afastado, nas condições especificadas, o crédito relativo à contribuição social que seria exigida do servidor.
Noutro giro, o abono de permanência consiste numa vantagem financeira para o servidor público vinculado a regime próprio de previdência social optante pela continuação no exercício do cargo, mesmo já tendo cumprido todos os requisitos para se aposentar, equivalendo tal vantagem ao valor da contribuição previdenciária, que não será dispensada como na isenção, mas descontada e em seguida devolvida ao servidor.
Noutros termos, pelo novo instituto a contribuição social do servidor será recolhida ao tempo certo e imediatamente devolvido o correspondente valor em forma de abono, ficando registrado o regular recolhimento da contribuição social para todos os efeitos legais, mas não desfalcando o contracheque o servidor beneficiário. Este, aliás, foi o ideal que motivou a transformação da isenção em abono pecuniário, pela EC nº 41/03, porquanto na isenção o valor respectivo da contribuição social simplesmente não era descontado do contracheque o servidor, figurando normalmente na remuneração do servidor e nada contando para os diversos efeitos previdenciários.
Tal bônus será suportado pelo respectivo ente público, correspondendo ao valor descontado a título de contribuição previdenciária. Assim, o servidor continua contribuindo para o regime próprio de previdência ao qual esteja vinculado, cabendo aos cofres públicos o encargo de pagar-lhe o abono de permanência no mesmo valor da contribuição.
A mudança de isenção para abono de permanência se deu por força da nova sistemática de cálculos da renda mensal do benefício nos RPPS, que passou a ter como base não mais a remuneração do cargo efetivo, mas a média aritmética das contribuições sociais vertidas ao sistema previdenciário pelo servidor, à luz do modelo já adotado no Regime Geral de Previdência Social - RGPS.
Em suma, uma vez beneficiário do abono de permanência, o servidor continuará a recolher a sua contribuição ao Fundo Previdenciário, recebendo de volta o valor correspondente em forma de abono, o que não ocorria com a isenção. Por conseguinte o órgão de origem do servidor manterá o recolhimento da correspondente contribuição patronal, bem como também suportará o custo do abono de permanência, na forma do art. 75, § 4º, da Orientação Normativa nº 01/2007, do Ministério da Previdência Social, tudo, tendo em vista o caráter contributivo e a manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.
Os efeitos financeiros do abono de permanência retroagem à data do cumprimento dos requisitos para a obtenção desse benefício, inclusive, estando sujeito à tributação do Imposto sobre a Renda, pois se trata de uma parcela de natureza remuneratória, isto é, remunera o servidor público por sua permanência no serviço, ao contrário da extinta isenção que apenas o liberava de tal ônus sem qualquer outra implicância para efeito de custeio ou benefício previdenciário.

5  CONCLUSÃO
O abono de permanência, bem como a extinta isenção, estão vinculados especialmente a dois objetivos, quais sejam:
a)  incentivar o servidor que implementou os requisitos para aposentar-se a permanecer na atividade do seu cargo, adiando a aposentadoria; e
b)  promover maior economia ao Estado que, com a permanência do servidor na atividade, consegue postergar no tempo a dupla despesa com o pagamento de proventos e remuneração ao servidor que ocuparia a vaga deixada.
A modificação introduzida na isenção, pela EC nº 41/03, extinguindo-a, por assim transformá-la em abono de permanência, deveu-se, sobretudo, para acompanhar as mudanças nos critérios para o cálculo dos proventos nos regimes próprios de previdência social, que passaram a ser pela “média aritmética simples” das maiores remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, em substituição à regra da remuneração do cargo. Assim, transformou-se o benefício pecuniário de isenção em abono, a fim de que o servidor continuasse a verter sua contribuição para o Fundo Previdenciário, cabendo ao respectivo ente público pagar-lhe o abono no mesmo valor da contribuição.
Com consequência disso, ao contrário da isenção, com o abono de permanência não há solução de continuidade ou lacunas na vida contributiva do servidor, o que lhe seria danoso no resultado da média aritmética simples, quando dos cálculos do futuro benefício. Consistindo, pois, o abono, como o próprio nome diz, é um bônus, um “plus”, eis que há ganho na remuneração, e não uma simples causa de inibição do lançamento da contribuição previdenciária, excluindo o respectivo crédito tributário, com se dava no caso da isenção.
Substituto da isenção, como já declinado, o abono constitui benefício de caráter pecuniário relativo ao custeio, estímulo financeiro conferido ao servidor que já poderá requerer sua aposentadoria voluntária, mas opta por permanecer no exercício do cargo, postergando o direito conquistado. Traz vantagem para o servidor, que terá um ganho salarial a mais, e para a administração pública, que não necessitará contratar um novo servidor, adiando as despesas com o pagamento dos correspondentes proventos, portanto, pagando apenas a remuneração do servidor, ao invés de remuneração e proventos.
Tanto a isenção, quando existiu, quanto o abono de permanência, só alcançam as hipóteses de aposentadoria voluntária. E isto, por uma questão muito óbvia: a concessão da referida espécie de benefício envolve a opção do servidor de permanecer no exercício do seu cargo, mesmo já tendo conquistado o direito de requerer a aposentadoria. Esta disposição de vontade não ocorre em relação à aposentadoria de caráter compulsório, como é o caso da aposentadoria por invalidez e da aposentadoria aos setenta anos de idade.
O abono de permanência é também objeto de disciplinamento específico pela Orientação Normativa MPS/SPS nº 1, de 23 de janeiro de 2007 (DOU de 25/01/2007), cujo § 4º do art. 75 dispõe expressamente que a “concessão do abono de permanência com base em determinada regra de aposentadoria não vincula o servidor a aposentar-se por esta mesma regra, podendo aposentar-se por qualquer outra, desde que cumpridos os respectivos requisitos legais.”
Importante ainda destacar que não se inclui neste rol de benefícios, as novas aquisições da espécie de aposentadoria prevista no art. 40, § 1°, inciso III, alínea "b", da CF/88, qual seja, a aposentadoria proporcional por idade. Esta, apesar de se tratar de uma espécie de aposentadoria voluntária, não dá direito ao benefício do abono, na forma do § 19 do art. 40, por falta de previsão legal.
Entretanto, aqueles que conquistaram o direito à referida aposentadoria até 31 de dezembro de 2003, com base nos critérios da legislação então vigente, desde que contando com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos, se homem, fazem jus ao destacado abono, que durará até a efetivação da aposentadoria  voluntariamente ou até completar 70 anos de idade, com fundamento no art. 3º, § 1º, da EC nº 41/03 e no art. 75, § 1º, da ON/MPS nº 1/07.

6  REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério da Previdência Social – MPS. Disponível em: > http//www.previdenciasocial.gov.br <. Acessado em: 10/09/2008.
BRASIL. Presidência da República. Disponível em: > https://www.planalto.gov.br <. Acessado em 11/09/2008.
BRASIL. Ministério da Previdência Social. Previdência no Serviço Público: Consolidação da Legislação Federal. Coleção Previdência Social, Série Legislação; v. 01, 2ª edição. Brasília: MPAS; SPS, 2009.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
DIAS, Eduardo Rocha; MACÊDO, José Leandro Monteiro. Previdência Social do Servidor Público. 2. ed. São Paulo: Método, 2006.
FELIPE, Jorge Franklin Alves. Direito Previdenciário do Servidor Público. Rio de Janeiro: Forense, 2007.
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário, 12ª. ed. Niterói-RJ: Impetus, 2008.
JORGE, Társis Nametala. Manual dos Benefícios Previdenciários. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
KERTZMAN, Ivan Mascarenhas. Curso Prático de Direito Previdenciário. 3. ed. Salvador: JusPODIVM, 2007.
MASCARENHAS, Roberta de Aguiar Costa; OLIVEIRA, Antônio Mário Rattes de e CAETANO, Marcelo Abi-Ramia. Análise Atuarial da Reforma da Previdência do Funcionalismo Público. Coleção Previdência Social, Série Estudos; v. 21, Brasília: MPS, 2004.
RIGOLIN, Ivan Barbosa. O servidor público nas reformas constitucionais. Belo horizonte: Fórum, 2003.
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.


[1]  O autor é Advogado da União; Mestre em Direito e Políticas Públicas; Especialista em Direito Processual Civil; em Direito do Trabalho e em Direito Processual do Trabalho; Professor da Universidade Estadual do Piauí e autor jurídico e literário.
[2] A contribuição dos inativos foi objeto de apreciação pelo STF (ADI nº 3.105/DF e ADI nº 3.128/DF, Rel. orig. Min. Ellen Gracie, Rel. para acórdão Min. Joaquim Barbosa, 18/08/2004, DOU de 27/08/2004).
[3]  Art. 4º - Observado o disposto no art. 40,  § 10, da Constituição Federal, o tempo de serviço considerado pela legislação vigente para efeito de aposentadoria, cumprido até que a lei discipline a matéria, será contado como tempo de contribuição.
[4]  O art. 8º da EC nº 20/1998 foi  revogado pelo art. 10 da EC nº 41/2003.
[5] EC nº 20/98,
Art. 3º [...],
§ 1º - O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40,  § 1º, III, "a", da Constituição Federal.

[6] Art. 4o A contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será de 11% (onze por cento), incidente sobre a totalidade da base de contribuição.
[...].
Art. 5o Os aposentados e os pensionistas de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, contribuirão com 11% (onze por cento), incidentes sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e pensões concedidas de acordo com os critérios estabelecidos no art. 40 da Constituição Federal e nos arts. 2o e 6o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social.
Art. 6o Os aposentados e os pensionistas de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, em gozo desses benefícios na data de publicação da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, contribuirão com 11% (onze por cento), incidentes sobre a parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que supere 60% (sessenta por cento) do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social.
Parágrafo único. A contribuição de que trata o caput deste artigo incidirá sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas aos servidores e seus dependentes que tenham cumprido todos os requisitos para obtenção desses benefícios com base nos critérios da legislação vigente até 31 de dezembro de 2003.


COMO CITAR ESTE TEXTO:
BARROS, Clemilton da Silva. A isenção previdenciária da EC nº 20/1998 e o abono de permanência da EC nº 41/2003 - características, semelhança e distinção. Disponível em: <http://www.juridicosetc.blogspot.com>. Acesso em   XX mes 20XX.



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A APOSENTADORIA ESPECIAL NO SERVIÇO PÚBLICO  E A SUA IMPLEMENTAÇÃO PELA VIA DO MANDADO DE INJUNÇÃO
TESE APRESENTADA NO 30ª CONGRESSO BRASILEIRO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL, DISPONIVEL EM:
 http://www.ltr.com.br/web/jornal/previdenciasocial.pdf
 
Clemilton da Silva Barros[1]
RESUMO: Por falta de regulamentação da aposentadoria especial do servidor público, o Supremo Tribunal Federal vem enfrentado grande número de ações de injunção, cujas decisões determinam a aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213 (Plano de Benefícios do RGPS). Disso se questiona se o Poder Judiciário se encontra legitimado a suplantar a inércia do Poder Legislativo, ou se tais decisões podem ser efetivadas pelo Administrador, concedendo a referida aposentadoria, haja vista as peculiaridades dos Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS, bem como os obstáculos impostos pela própria Constituição Federal, tais como o caráter contributivo e a observância do equilíbrio financeiro e atuarial, entre outros.
SUMÁRIO: 1. Colocação do problema; 2. Fundamentação da tese; 3. Conclusão; e 4. Referências.
1  COLOCAÇÃO DO PROBLEMA
A Constituição da República Federativa do Brasil, no seu art. 40, § 4º, veda a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria nos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, excepcionando, porém, nos termos definidos em leis complementares, as seguintes situações: a) portador de deficiência física; b) exercente de atividade de risco; e c) exercente de atividade sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
Ainda carente de regulamentação, as referidas hipóteses de aposentadoria especial nos RPPS têm sendo objeto de grande número de ações de injunção perante o Supremo Tribunal Federal, em cujos julgamentos a Corte atualmente vem determinando a aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/91, que regulamenta a aposentadoria especial no âmbito do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, com previsão no art. 201 da Constituição Federal[2].
Sobre tais decisões, questiona-se acerca da possibilidade de o Poder Judiciário vir a substituir o legislador, proferindo decisões judiciais capazes de suplantar a inércia legislativa, determinando a satisfação do direito obstado[3]. Isto não caracterizaria ativismo judicial inovador?
2  FUNDAMENTAÇÃO DA TESE
A nova postura do STF no tocante à aposentadoria especial nos RPPS foi demarcada pelo julgamento do MI 721-DF, datado de 27/09/2006, que suplantou o entendimento até então consagrada no âmbito da Corte[4]. É claro que merece aplausos o novo entendimento, seja pelo ideal de imprimir efetividade à Constituição, seja pelo fato de conferir vitalidade ao instituto da injunção.
Vale dizer, a simples atitude do STF já foi capaz de produzir relevantes alterações no ambiente jurídico, político e social, gerando considerável expectativa nos seus atores. Contudo, é possível que o simples comando de aplicação subsidiária do art. 59, da Lei nº 8.213/91, não surta efeito prático.
A hipótese, com se vê, envolve dois regimes de previdência. Conquanto seja regido pelo Poder Público (União), O RGPS tem como clientes os trabalhadores da iniciativa privada.  Já os RPPS destinam-se exclusivamente aos servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, tendo seu disciplinamento legal estabelecido pela Lei nº 9.717/98, cujo art. 5º, caput, proíbe expressamente a concessão de benefícios distintos daqueles previstos para o RGPS, “salvo disposição em contrário da Constituição Federal”.
Duas das três espécies de aposentadorias especiais previstas para os RPPS não têm disciplinamento legal no RGPS: a do portador de deficiência (CF, art. 40, § 4º, I) e a do exercente de atividade de risco (CF, art. 40, § 4º, II). A primeira espécie, embora tenha sido incluída no art. 201, § 1º, da CF, pela EC nº 47/05, ainda não foi regulamentada, não constando, pois, da referida Lei nº 8.213/91. E a atividade de risco[5] sequer figura entre as possibilidades de cobertura pelo RGPS. Disso se conclui que qualquer decisão judicial concedente dessas duas espécies de aposentadoria especial estará contrariando a disposição do art. 5º da Lei nº 9.717/98[6].
Mais grave é o caso do parágrafo único do destacado art. 5º da Lei nº 9.717/98, o qual veda expressamente “a concessão de aposentadoria especial, nos termos do § 4º do art. 40 da Constituição Federal, até que lei complementar federal discipline a matéria”. Note-se que o ordenamento jurídica prescreve literalmente uma proibição. Diante disso, não poderia o Poder Judiciário, à revelia da previsão legal, dispor de forma distinta, a menos que seja antes declarada a inconstitucionalidade de tal regramento[7].
Por outro lado, conforme já é assente na doutrina, a aposentadoria especial nos RPPS, diante do seu caráter de voluntariedade, integra o grupo das aposentadorias voluntárias “por idade e tempo de contribuição”,  para cuja conquista a Constituição, a partir da EC nº 20/1998, nos termos do seu art. 40, § 1º, inciso III, alínea “a”, passou a exigir, concomitantemente, os requisitos de tempo de contribuição e idade, ao passo que no RGPS não há essa mesma exigência, bastando o tempo de contribuição ou a idade[8].
Nos RPPS, é também exigido “tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público” e “cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria” (CF, art. 40, § 1º inciso III), requisitos estes do qual não cogita a Lei nº 8.213/91, pelo que seria impossível a sua pretendida aplicação analógica aos RPPS.
Há diversos outros fatores, igualmente elencados pela Constituição Federal, sobre os quais esbarram as referidas decisões proferidas pelo STF, a exemplo do caráter contributivo e da necessária manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário em questão (CF, art. 40, caput); bem como o prévio custeio do benefício a ser concedido (CF, art. 195, § 5º).
Note-se que no RGPS, em se tratando de aposentadoria por critérios diferenciados, o custeio é patrocinado tanto pelas contribuições previdenciárias comuns (patronais e dos segurados), como também pelo suplemento contributivo de 1, 2 ou 3% (em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa, decorrente dos riscos ambientais do trabalho, Lei nº 8.212/91, art. 22, II), integrando ainda tal custeio o acréscimo de 12, 9 ou 6% nas contribuições patronais, de acordo com a atividade exercida pelo segurado[9].
Isto, efetivamente ainda não existe no âmbito dos RPPS, de modo que a concessão de tal benefício fatalmente violaria o princípio da contributividade, a regra do equilíbrio financeira e atuarial, e a exigência do prévio custeio (princípio da contrapartida).
3  CONCLUSÃO
Uma primeira constatação remete à absoluta impossibilidade de aplicação subsidiária e irrestrita da Lei n. 8.213/91 à hipótese de aposentadoria especial nos RPPS aos portadores de deficiência e aos exercentes de atividade de risco (CF, art. 40, § 4º, I e II). A referida Lei dispõe apenas sobre as atividades exercidas em condições prejudiciais à saúde ou à integridade física.
Há, pois, de ser entendido o comando decisório do STF, não como determinante da imediata e irrestrita concessão do benefício previdenciário, mas apenas como ordem para a implantação e verificação dos seus necessários requisitos.
Assim se entendo, estar-se-á contemplando as diversas exigências constitucionais, tais como as condições gerais e específicas para a obtenção do direito ao benefício e os critérios e princípios a serem observados tanto pelo legislador quanto pelo Administrador, caso do princípio contributivo e do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário. A menos que o próprio Supremo Tribunal faça constar da sua decisão os necessários contornos para a efetivação do direito obstado pela ausência de regulamentação, ele mesmo, STF, observando nesses contornos as exigências da Constituição.
É dizer, ao invés de apenas determinar a aplicação de norma similar, que não suprirá a essência da norma específica, melhor será que o STF, na mesma ação, já indique os elementos dos quais porventura careça a norma fundamental, estabelecendo, assim, os necessários contornos ao cumprimento da sua decisão e a efetivação do direito objetivado pelo impetrante.
Com isso, já proveria o mandado de injunção de total e direto vigor para garantir ao impetrante o exercício do seu direito obstado pela omissão legislativa, conforme já o fez no tocante à questão do direito de greve do servidor público, quando procedeu às devidas adaptações da Lei Geral de Greve ao caso específico[10].
Nessa senda, da ordem de injunção já constaria o necessário regramento, com a devida observância das peculiaridades atinentes aos RPPS, a exemplo do disposto no caput do art. 40 e no § 5º do art. 195 da CF, indicando para o caso concreto a correspondente fonte de custeio a fazer face à nova despesa previdenciária, nada impedindo, porém, o seu repasse ao Tesouro de cada ente federativo, até mesmo porque a hipótese caracteriza uma situação de transição, haja vista o direito adquirido e o direito em curso dos atuais servidores.
Tal postura não configuraria agressão ao princípio da separação e harmonia entre os Poderes, porquanto não estaria o STF a regulamentar abstratamente a matéria, mister este, típico do Poder Legislativo, não se falando em ativismo judicial inovador, mas revelador, cuidando a Corte apenas do cumprimento do seu papel constitucional, sob o comando do art. 5º, inciso LXXI, da CF, sanando a falha existente no ordenamento jurídico, até manifestação do órgão legiferante.
O fato é que, em face do princípio da legalidade, afigura-se temerário o administrador conceder aposentadoria especial aos servidores públicos sem uma fórmula legal que equacione os referidos requisitos no âmbito dos regimes próprios, eis que grande parte das regras do RGPS não são adequáveis aos RPPS, e o administrador está sempre adstrito ao princípio da legalidade, não podendo agir onde e quando a Lei não prevê.
4  REFERÊNCIAS
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Seção de Jurisprudência. Disponível em: . Acesso em: 05 jan. 2012.
BARROS, Clemilton da Silva. A aposentadoria especial do servidor público e o mandado de injunção: análise da jurisprudência do STF acerca do artigo 40, parágrafo 4º, da CF. Campinas, SP: Servanda Editora, 2012.
________, Clemilton da Silva. O rol de benefícios dos regimes próprios de previdência social e as aposentadorias em espécies. Revista Juris Plenum Trabalhista e Previdenciária: doutrina, jurisprudência, legislação. Caxias do Sul, v. 5, n. 27, p. 7-21, dez. 2009.
MARTINS, Ives Gandra da Silva; PAVAN, Cláudia Fonseca Morato. “Direito Previdenciário Constitucional. Art. 40, § 4.º, da CF. Regime especial para os servidores públicos em atividade de risco. Sobreposição ao regime geral. Delegação à Lei Complementar. LC 51/1985. Implementação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana. Opinião legal”. Revista de Direito do Trabalho Sao Paulo, v. 139, p. 199, jul./set. 2010).
JORGE, Társis Nametala Sarlo. Manual dos Benefícios Previdenciários: (de acordo com a EC 47/05): benefícios do RGPS (INSS) e dos servidores públicos (e atuação do Tribunal de Contas). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 225.

[1] Advogado da União; Professor da Universidade Estadual do Piauí; Mestre em Direito e Políticas Públicas; Especialista em Direito do Trabalho, em Direito Processual do Trabalho e em Direito Processual Civil; Autor de obras jurídicas.
[2] As situações previstas no art. 201 da CF (as chamadas contingências sociais) é que dão ensejo à criação de benefícios previdenciários do RGPS. A aplicação do referido dispositivo constitucional aos RPPS se dá por força da disposição do § 12, do art. 40 da CF, que dispõe: “Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social.” (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98). Neste sentido também prescreve o art. 5º da Lei nº 9.717/98.
[3] O tema é abordado com maior substância em BARROS, Clemilton da Silva. A aposentadoria especial do servidor público e o mandado de injunção: análise da jurisprudência do STF acerca do artigo 40, parágrafo 4º, da CF. Campinas, SP: Servanda Editora, 2012.
[4] MI nº 721/DF. STF, Tribunal Pleno. Rel. Min. Marco Aurélio, Julgamento de 30/08/2007. DJ de 30/11/2007, pp. 29.
[5] Acerca da atividade de risco, importa destacar a discussão em torno da recepção da Lei Complementar nº 51/1985, que estaria a regulamentar a aposentadoria do servidor público em tal situação. Sobre o tema, veja-se o que dizem Ives Gandra MARTINS e Sílvia PAVAN: “Parece-nos realmente superada, não só pelo TCU, bem como pelo Judiciário, a divergência inaugurada pelo STJ acerca da recepção, pela CF/1988, da LC 51/1985, [...] a partir do julgamento pelo STF da ADI 3.817/DF”. (MARTINS, Ives Gandra da Silva; PAVAN, Cláudia Fonseca Morato. “Direito Previdenciário Constitucional. Art. 40, § 4.º, da CF. Regime especial para os servidores públicos em atividade de risco. Sobreposição ao regime geral. Delegação à Lei Complementar. LC 51/1985. Implementação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana. Opinião legal”. Revista de Direito do Trabalho Sao Paulo, v. 139, p. 199, jul./set. 2010).
[6] BARROS (A aposentadoria especial do servidor público..., Op. cit. p. 270).
[7] BARROS (A aposentadoria especial do servidor público..., Op. cit. p. 71-72) observa que a Lei nº 9.717, de 27/11/1998, a quem compete o disciplinamento das regras gerais para a organização e o funcionamento dos RPPS, proíbe expressamente que se conceda nos RPPS benefícios distintos dos previstos no RGPS: “Art. 5º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal não poderão conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral de Previdência Social, de que trata a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, salvo disposição em contrário da Constituição Federal”.
[8] Sobre o tema: BARROS, Clemilton da Silva. O rol de benefícios dos regimes próprios de previdência social e as aposentadorias em espécies. Revista Juris Plenum Trabalhista e Previdenciária: doutrina, jurisprudência, legislação. Caxias do Sul, v. 5, n. 27, p. 7-21, dez. 2009. Consulte-se também: JORGE, Társis Nametala Sarlo. Manual dos Benefícios Previdenciários: (de acordo com a EC 47/05): benefícios do RGPS (INSS) e dos servidores públicos (e atuação do Tribunal de Contas). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 225.
[9] BARROS (A aposentadoria especial do servidor público..., Op. cit. p. 296-297).
[10] A hipótese ocorreu quando do julgamento dos MMII 670-9/ES, 708-0/DF e 712-8/PA, sobre o direito de greve do servidor público.
COMO CITAR ESTE TEXTO:
BARROS, Clemilton da Silva. A aposentadoria especial no serviço público e a sua implementação pela via do mandado de injunção. Disponível em: <http://www.juridicosetc.blogspot.com>. Acesso em   XX mes 20XX.

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AS AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE: UMA DAS TRÊS FRENTES PROTETIVAS DA SEGURIDADE SOCIAL
Clemilton da Silva Barros[1]

RESUMO: A saúde integra o Sistema de Seguridade Social, ao lado da Assistência Social e da Previdência Social. Tem previsão do art. 196 ao 200 da Constituição de 1988, cujas ações e serviço efetivados materializam-se por intermédio do denominado Sistema Único de Saúde – SUS, sendo prestados de forma integral, sem discriminação, desde a gestação e por toda a vida, a todas as pessoas, de qualquer idade, presentes território nacional, independentemente de qualquer custeio direto por parte do beneficiário, portanto, com financiamento por recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.

SUMÁRIO: 1 Introdução; 2  A Saúde; 2.1  Breve histórico; 2.2  Princípios e diretrizes das ações e serviços de saúde; 3  O Sistema Único de Saúde – SUS; 4  As ações e serviços promovidos pela saúde; 5  Beneficiários do Sistema Único de Saúde; 6  O financiamento das ações e serviços no âmbito da saúde; 7 Conclusão e 8  Referências.

1  INTRODUÇÃO
O fato de nem todas as situações de necessidade básicas do homem estarem inseridas no âmbito de proteção do Estado motivou o constituinte de 1988 a ampliar a proteção social para além da proteção eminentemente previdenciárias, como ocorria no período que antecedeu a nova Carta Republicana, quando ficavam fora desse campo protetivo público aqueles que não exerciam trabalho remunerado, como também os inválidos, os menores carentes e os idosos[2].
Reinventou então o constituinte de 1988 o sistema de proteção social brasileiro, ao que chamou de Seguridade Social, reunindo num só contexto três frentes de proteção: a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social, atuando as três de forma autônoma e inconfundíveis, porém, integradas[3].
Pela nova formatação, pretendeu o constituinte que toda e qualquer necessidade social do indivíduo estivesse amparada pela Seguridade Social, mediante ações de uma das suas três técnicas protetivas. Engloba, portanto, a Seguridade Social um conceito bastante amplo de proteção social, que se amplia à medida que cresce o poder econômico e financeiro da sociedade e do Estado Brasileiro.
O presente estudo, portanto, parte da generalidade protetiva do sistema de Seguridade Social pra se concentrar, ainda que de forma resumida, em alguns dos aspectos mais relevantes da atuação do Estado no tocante às ações e serviço de saúde, seguindo as disposições básicas inscritas na Seção II, do Capítulo II, do Título VIII, da constituição Federal de 1988, integrando os seus artigos 196 ao 200.

2  A SAÚDE
Trata-se, a Saúde, enquanto um dos segmentos que compõem a Seguridade Social, de um sistema de políticas públicas a cargo do Poder Público, visando à redução dos riscos de doenças de outros infortúnios, bem como a proteção e a recuperação do indivíduo[4].
Tem assento entre os direitos fundamentais do homem, aliado ao princípio da dignidade da pessoa humana, como extensão do próprio direito à vida, consistindo num direito público subjetivo, não apenas dos nacionais ou residentes no Brasil, mas de todos os que aqui estiverem, independente de qualquer custeio direto por parte do beneficiário.
A matéria atinente à Saúde encontra-se disciplinada pelos arts. 196 usque 200, da Constituição Federal, e pela Lei nº 8.080/90 (Lei Orgânica da Saúde), dentre outras normas, dispondo a CF, no seu art. 196:
    Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Em termos de alcance subjetivo é a mais ampla das três técnicas protetivas, eis que não se impõe qualquer limitação aos seus destinatários, todos dela participando independentemente de custeio específico pelo segurado. Mesmo aqueles detentores de vasto patrimônio, têm direito subjetivo à saúde pública de forma gratuita e irrestrita.

2.1  Breve Histórico
A evolução histórica das políticas públicas relativas à Saúde está estreitamente ligada aos movimentos sociais do final do Século XIX, que deram origem às políticas de proteção ao trabalhador e aos sistemas securitários, neste contexto também se incluindo a própria evolução do constitucionalismo.
No Brasil, somente com a chegada da Família Real, em 1808, foi que efetivamente se registrou alguma participação do Estado no âmbito da Saúde, embora marcada por peculiares restrições de toda a ordem.
Por não existir uma clara divisão entre os ramos da Seguridade Social, como hoje se encontra formatadas, as políticas públicas desenvolvidas em torno da Saúde sempre estiveram atreladas às políticas assistenciais e previdenciárias.
A nossa primeira Constituição, outorgada pelo Imperador D. Pedro I em 1824, já previa no seu art. 179, inciso XIX, a garantia dos “socorros públicos”. Outra importante norma ainda do Século XIX, o Código Comercial de 1850, também previu proteção social vinculada ao campo da Saúde.
Pelo Decreto nº 3.987, de 02/01/1920, foi criado o Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP), órgão subordinado ao então Ministério da Justiça e Negócios Interiores, época em que as preocupações com a Saúde Pública no Brasil apresentavam-se relacionadas, em grande parte, aos interesses da economia cafeeira, tudo relacionado também com o crescimento progressivo dos núcleos urbanos que trouxe como consequências a incidência de inúmeras doenças e problemas de saneamento em geral, destacando-se a epidemia da gripe espanhola, que se abateu sobre a Europa do pós-guerra, chegando ao Rio de Janeiro em setembro de 1918.
Com a Lei nº 1.920/1953, foi instituído um Ministério para cuidar da Saúde, o Ministério da Educação e Saúde, que absorveu as atividades até então desempenhadas pelo Departamento Nacional de Saúde. Mesmo consistindo o referido Ministério na principal unidade administrativa de ação sanitária direta do Governo, tal função ainda permanecia distribuída por vários outros ministérios e autarquias, com pulverização de recursos financeiros e dispersão do pessoal técnico, ficando alguns vinculados a órgãos de administração direta, outros às autarquias e fundações.
As ações de Saúde ficavam muito centralizada na órbita do Governo Federal, não conseguindo alcançar todo o território nacional, o que seria abrandado com a criação do Sistema Nacional de Saúde,  pela Lei nº 6.229/75, mais tarde sendo ampliada essa descentralização com a criação dos Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde nos Estados (SUDOS), pelo Decreto nº 94.657/87, e por intermédio dos Estados as ações de Saúde chegariam aos Municípios, seus destinatários finais.
Paralelamente, eram tomadas diversas medidas em torno da Previdência Social, algumas delas com influência direta sobre a Saúde, a exemplo da criação do SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), pela Lei nº 6.439/77, que se destinava a integrar as ações da Previdência Social, da Assistência Social e da Assistência à Saúde, entre outras atividades vinculadas ao então Ministério da Previdência e Assistência Social.
O SINPAS era formado por diversos órgãos. O Instituto Nacional de Previdência Social – INPS cuidava da concessão e da manutenção dos benefícios previdenciários. Já a assistência médica prestada aos segurados ficava a cargo do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social – INAMPS.
Nesse contexto evolutivo veio a Constituição Federal de 1988, que reuniu a Previdência social, a Assistência Social e a Saúde naquilo que seria chamado de Sistema de  Seguridade Social, compreendendo um conjunto integrado de ações, porém, cada um desses segmentos atuando na sua seara específica de proteção, daí sendo ditos autônomos.
Assim, uma das primeiras medidas tomadas após a formatação do novo sistema foi a desvinculação do INAMPS do Ministério da Previdência e Assistência Social e a sua vinculação ao Ministério da Saúde, pelo Decreto nº 99.060, de 07/03/1990, passando a cuidar das ações de Saúde em geral, e não apenas no âmbito da Previdência Social.
No âmbito da Saúde, propriamente, os Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde nos Estados (SUDS) dariam lugar ao Sistema Único de Saúde (SUS), concebido pelo constituinte de 1988, nos termos do art. 198 da CF, e instituído pela Lei nº 8.080/90. Logo mais seria extinto o INAMPS, pela Lei nº 8.689, de 27/07/1993, eis que suas atribuições restaram esvaziadas com a criação do SUS.
Não é demais relembrar que antes da Constituição de 1988 a saúde não era “direito de todos e dever do Estado”. Basicamente se restringia a dois segmentos da população brasileira: àqueles que podiam custear serviços privados de saúde; e aos segurados da Previdência Social, cuja absoluta maioria era formada por trabalhadores com carteira de trabalho devidamente assinada pelo patrão. Fora esses, não havia direito à saúde custeada pelo Estado, exceto no caso de algumas ações isoladas, normalmente voltadas ao combate de epidemia.
Esse cenário restou substancialmente alterado sob o manto dos princípios da integralidade, da universalidade e da equidade na prestação dos serviços de saúde, prescrevendo a CF/1988 a garantia não apenas de ações de cura, mas, sobretudo de prevenção, possibilitando assim uma vida com qualidade.
Tal intento constitucional a cada dia se tornaria mais amplo e mais efetivo, na medida da evolução das possibilidades do Estado Brasileiro (insere-se aqui a chamada “reserva do possível”), concretizando-se mediante uma estrutura orgânica construída coletivamente, envolvendo a participação conjunta das três esferas de governo e dos diversos setores da sociedade representados por conselhos de saúde municipais, estaduais e nacionais, ao que a Lei nº 8.080/90 chamou de Sistema Único de Saúde.

2.2  Princípios e diretrizes das ações e serviços de Saúde
Além dos princípios constitucionais gerais e os específicos da Seguridade Social, inscritos no art. 194, parágrafo único, aplicáveis aos três segmentos que a integra, a Constituição também prevê, no seu art. 198, que “as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
A partir dessas diretrizes, a Lei nº 8.080/90, no seu art. 7º,  estabelece os seguintes princípios específicos da Saúde:
I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;
II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema;
III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e moral;
IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie;
V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;
VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua utilização pelo usuário;
VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de recursos e a orientação programática;
VIII - participação da comunidade;
IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo:
- a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;
- b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;
X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico;
XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população;
XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e
XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos.

3  O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS
O art. 198 da CF estabeleceu que as ações e serviços públicos de saúde integrariam uma rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema único, organizado sob três diretrizes básicas: descentralização, com direção única em cada esfera de governo; atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; e participação da comunidade.
Com fundamento na referida previsão constitucional, foi criado o Sistema Único de Saúde, nos termos da Lei nº 8.080/90, que regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado.
O Sistema Único de Saúde é, pois, definido constitucionalmente como o conjunto de ações e serviços públicos, organizados em rede regionalizada e hierarquizada, de execução das três esferas do governo.
A CF, no seu art. 200, relaciona algumas das atribuições do SUS, remetendo a matéria aos termos da referida Lei nº 8.080/90 que, nos seus arts. 5º e 6º, cuida dessas atribuições, tentando melhor explicitar o art. 200 da CF, ainda que praticamente repetindo os incisos daquele artigo, destacando como objetivos do SUS:
      a) A identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde;
     b) A formulação de políticas de saúde destinadas a promover, nos campos econômico e social, a redução de riscos de doenças e outros agravos; e
    c)  Execução de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, integrando as ações assistenciais com as preventivas, de modo a garantir às pessoas a assistência integral à sua saúde.
       São princípios que regem o Sistema Único de Saúde – SUS:
        a)  Acesso universal e igualitário
    b)  Provimento das ações e serviços através de rede regionalizada e hierarquizada, integrados em sistema  único;
        c)  Descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
      d)  Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
       e)  Participação da comunidade na gestão, fiscalização e acompanhamento das ações e serviços de saúde;
      f)  Participação da iniciativa privada na assistência à saúde, observados  os preceitos constitucionais.
Ao SUS incumbe, portanto, a missão institucional de oferecer um serviço igualitário, para a população em geral, mediante políticas de promoção e prevenção da saúde, fortalecendo se com a participação comunitária. O intento do constituinte de 1988 foi garantir o direito à saúde integral, sem discriminação, desde a gestação e por toda a vida, impondo ao Estado um dever de promover a cidadania, como fruto da redemocratização do País.

4  AS AÇÕES E SERVIÇO PROMOVIDOS PELA SAÚDE
A Saúde não oferece prestações pecuniárias qual a Previdência Social e a Assistência Social. Sua atuação se efetiva especialmente nas ações de prevenção a doenças, na assistência ambulatorial e hospitalar, inclusive com fornecimento de medicamentos.
De fato, as ações na área da saúde têm como meta prioritária a prevenção, portanto, não se limitando a atacar as doenças de paciente a paciente. Busca alcançar, antes, os fatores que inibem ou afastam as doenças, com campanhas preventivas, porém, não se descuidando do atendimento aos enfermos.
Essas ações preventivas são por demais complexas, pois giram em torno da alimentação, da moradia, do saneamento básico, da preservação do meio ambiente, do trabalho, da renda, da educação, do transporte, do lazer e do acesso a bens e serviços essenciais, entre outros fatores e condicionantes.
Nesse contexto de prioridades das ações e serviços de saúde, a Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999, criou a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, investida de amplas prerrogativas, dotando os poderes públicos de maior mobilidade na implementação da saúde preventiva.
Enfim, as ações e serviços de saúde integram a assistência ambulatorial e hospitalar, com acesso gratuito e de forma igualitária a todos, residentes ou não no país, aí se incluindo serviços de vacinação de rotina e campanhas de combate e controle a epidemias e doenças infecciosas (pólio, dengue, AIDS, malária, tuberculose, hanseníase, doença de chagas, cólera etc.), não guardando tais ações do SUS qualquer vínculo de dependência com as ações próprias da Previdência Social e da Assistência Social, como ocorria no passado.

5  BENEFICIÁRIOS DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
São beneficiários da Saúde todas as pessoas, de qualquer idade, que estejam no território nacional, não importando se residentes ou não no Brasil, independentemente de qualquer custeio direto por parte do beneficiário.
É nesse sentido a disposição do art. 196, da CF, ao prescrever que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

6  O FINANCIAMENTO DAS AÇÕES E SERVIÇOS NO ÂMBITO DA SAÚDE
O § 1º, do art. 198, da CF, prescreve que “o sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes”.
Em suma, esse financiamento se dá de forma indireta, ou seja, com recursos dos orçamentos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, destinados à Seguridade Social[5], previstos obrigatoriamente nas respectivas Leis Orçamentárias Anuais, portanto, aí se incluindo a participação de toda a sociedade[6].
Há previsão de outros recursos como: doações, donativos, taxas, multas, preços públicos e rendas eventuais. Tais receitas são creditadas em contas especiais, movimentadas pela respectiva direção, na esfera do poder em que foram arrecadadas, e gerenciadas ou movimentadas com a fiscalização do correspondente Conselho de Saúde, instância colegiada existente em cada esfera de poder.
Prevê o art. 33 da Lei nº 8.080/90 que os recursos financeiros do SUS serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde. “Na esfera federal, os recursos financeiros, originários do Orçamento da Seguridade Social, de outros Orçamentos da União, além de outras fontes, serão administrados pelo Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde.”
Grande parcela dos recursos integrantes do custeio da Saúde vinha da CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira). Com a extinção desta, em dezembro de 2007, o custeio ficou basicamente a cargo dos orçamentos públicos.
O seu art. 198, § 2º, da CF, introduzido pela EC nº 29/2000, estabelece que os entes federativos aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre a arrecadação tributária e do repasse da União aos Estados, e destes aos Municípios, percentuais estes definidos em Lei Complementar.
A Lei complementar prevista será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: os mencionados percentuais de transferência; os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; e as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União (CF, art. 198, § 3º).
Já cuidou a própria EC nº 29/2000 de disciplinar a matéria, provisoriamente, até a edição da Lei Complementar. Assim, inseriu no art. 77 do ADCT a previsão dos recursos mínimos aplicados nas ações e serviços de Saúde, assim dispondo:

      Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes:
       I - no caso da União:
      a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento;
     b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB;
     II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; e 
       III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.

A não observância das destacadas regras pode ensejar a intervenção da União nos Estados e Municípios, conforme prevê a CF no seu art. 34, inciso VII, alínea “e”, e no seu art. 35, inciso III, respectivamente.

7  CONCLUSÃO
Com a Constituição Federal de 1988, o direito à Saúde foi elevado à categoria de direito subjetivo público, num reconhecimento de que o sujeito é detentor do direito e o Estado o seu devedor, visando assegurar a manutenção da higidez física e mental das pessoas em geral, sendo implementada pelo Governo Federal, por intermédio do Ministério da Saúde, em parceria com os Estados e Municípios, formando o chamado Sistema Único de Saúde (SUS).
Para tanto, a própria Constituição Federal, no seu art. 23, inciso II, atribui competência comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para cuidar da saúde e da assistência pública. Já no seu art. 24, inciso XII, prescreve que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre proteção e defesa da saúde, limitando-se a competência da União a estabelecer normas gerais, cuja omissão não exclui a competência suplementar dos Estados (parágrafos 1º e 2º, do referido art. 24 da CF).
As ações e serviço de saúde, que têm como destinatários todas as pessoas, de qualquer idade, presentes território nacional, não importando se residentes ou não no Brasil, independentemente de qualquer custeio direto por parte do beneficiário.
Tais ações e serviços são financiados com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes de financiamento.

8  REFERÊNCIAS
CASTRO, Carlos Alberto Pereira; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 13. ed.  São Paulo: Conceito, 2011.
TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de Direito da Seguridade Social. São Paulo: Saraiva. 2007.
BARROS, Clemilton da Silva. Financiamento da Seguridade Social (Parte I). Disponível em: http://www.juridicosetc.blogspot.com. Acesso em 3 jun. 2012.
________, Clemilton da Silva. O modelo de proteção social brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3246, 21 maio 2012 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21775>. Acesso em: 2 jun. 2012.

[1] Advogado da União. Mestre em Direito e Políticas Públicas. Especialista em Direito Processual Civil, em Direito do Trabalho e em Direito Processual do Trabalho, Professor da Universidade Estadual do Piauí. Autor jurídico e literário.
[2] CASTRO, Carlos Alberto Pereira; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 13. ed.  São Paulo: Conceito, 2011, p. 56.
[3] Acercada do Sistema de Seguridade Social, consulte-se BARROS, Clemilton da Silva. A aposentadoria especial do servidor público e o mandado de injunção: análise da jurisprudência do STF acerca do artigo 40, parágrafo 4º, da CF. Campinas, SP: Servanda Editora, 2012, p. 27-51.
[4] TSUTIYA destaca que a Organização Mundial de Saúde conceitua a “saúde” como uma situação de completo bem-estar físico e mental do ser humano. Nessa perspectiva, observa o autor, o conceito de saúde depende de condicionamentos mais amplos do que o simples estado individual de estar são, inserindo-se nesse contexto condicionamentos biológicos (sexo, idade, herança genética), meio físico (ocupação territorial, alimentação), socioeconômico e cultural (níveis de emprego e renda, educação e lazer, liberdade etc.). Dessa forma, conclui o autor, a saúde não se restringe ao fornecimento de assistência médica e de medicamentos. (TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de Direito da Seguridade Social. São Paulo: Saraiva. 2007, p. 393).
[5] Entre os recursos da Seguridade Social, importa destacar aqueles oriundos das contribuições sociais previstas no art. 195 da CF,  à exceção das contribuições previdenciárias (art. 195, inciso I, alínea “a” e inciso II), eis que estas são exclusivas do Regime Geral de Previdência Social. Sobre o tema consulte-se BARROS, Clemilton da Silva. Financiamento da Seguridade Social (Parte I). Disponível em: http://www.juridicosetc.blogspot.com. Acesso em 3 jun. 2012.
[6] Sobre o financiamento da Seguridade Social, consulte-se BARROS, Clemilton da Silva. O modelo de proteção social brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3246, 21 maio 2012 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21775>. Acesso em: 2 jun. 2012.
COMO CITAR ESTE TEXTO:
BARROS, Clemilton da Silva. As ações e serviços de saúde: uma das três frentes protetivas da Seguridade Social. Disponível em: http://www.juridicosetc.blogspot.com. Acesso em 3 jun. 2012.



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O ROL DE BENEFÍCIOS DOS REGIMES PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E AS APOSENTADORIAS EM ESPÉCIE

Clemilton da Silva Barros[1]

Resumo: A proteção previdenciária dos servidores públicos, cuja base legal máxima encontra-se no art. 40 da Constituição Federal, tem sido objeto de diversas reformas (Emendas Constitucionais nº 3/93; 20/9; 41/03 e 47/05), que objetivaram, sobretudo, efetivar o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, buscando harmonizar a equação custeio/benefício. Neste sentido foi estabelecida a obrigatoriedade da contribuição previdenciária e reajustados os requisitos para a conquista dos benefícios, bem como as regras de cálculo da renda mensal inicial do benefício, abandonando-se o valor da remuneração do cargo como base para o cálculo do valor do benefício e adotando-se a fórmula da média aritmética das contribuições recolhidas, aspectos estes abordados ao longo do presente estudo, no qual será enfatizado o atual rol de benefícios previdenciários existentes no âmbito dos Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS, mediante uma demonstração sistematizada dos critérios e requisitos afeitos a cada uma das espécies de aposentadorias, sob o enfoque das chamadas “regras permanentes dos RPPS”, constantes do atual art. 40 da Constituição Federal.

Palavras-chaves: Regimes Próprios de Previdência Social; benefícios previdenciários; aposentadoria dos servidores públicos.

Sumário: 1 Disposições gerais; 2 O rol de benefícios previdenciários previstos no âmbito dos RPPS; 2.1 Quadro sinóptico dos benefícios previdenciários previstos no âmbito dos RPPS; 3 As aposentadorias nos RPPS segundo as regras permanentes do art. 40 da Constituição Federal; 3.1 A aposentadoria por invalidez; 3.2  A aposentadoria compulsória por idade (aos 70 anos de idade); 3.3 As aposentadorias voluntárias; 3.3.1 A aposentadoria voluntária por tempo de contribuição e idade; 3.3.1.1 A aposentadoria especial do professor; 2.3.2 A aposentadoria voluntária por idade; 3.4 As aposentadorias especiais em atividades de risco ou prejudiciais à saúde ou integridade física, a serem definidas em leis complementares (art. 40, § 4º, II e III da CF); 3.5 Quadro sinóptico das aposentadorias nos RPPS segundo as regras permanentes do art. 40 da CF; 4 período de carência nos RPPS; 5 A base de cálculo dos benefícios e o teto previdenciário nos RPPS; 6  A integralidade e a proporcionalidade dos proventos; 7 Conclusão; 8 Referências.

1  DISPOSIÇÕES GERAIS
No Brasil, os propósitos da Previdência Social são levados a efeito mediante os chamados “Regimes Previdenciários”, doutrinariamente classificados em quatro espécies: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), com previsão no art. 201; os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) com previsão no art. 40, 42 e 142; o Regime de Previdência Complementar Público, com previsão no art. 40, §§ 14 e 15; e o Regime de Previdência Complementar Privado, com previsão no art. 202, todos da Constituição Federal de 1988.
Os Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS são assim denominados, no plural, pelo menos por dois motivos:
a) cada ente da federação pode ter o seu Regime Próprio de Previdência Social, destinado aos seus respectivos servidores, cuja regra geral é o art. 40 da Constituição Federal; e
b) são Regimes Próprios de Previdência Social: I - aqueles a que se refere o art. 40 (destinados aos servidores públicos civis dos entes federativos e das suas respectivas fundações públicas e autarquias); II – aqueles com  previsão no art. 42, § 1º (destinados aos membros das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito Federal); e III - aquele previsto no art. 142, § 3º, inciso X (destinado aos militares das Forças Armadas).
Neste estudo trataremos apenas do regime previdenciário dos servidores públicos civis da União, cujas regras fundamentais, com já acentuado, provêm do atual art. 40 da Constituição Federal e das disposições específicas constantes do corpo das Emendas Constitucionais nº 20/1998, 41/2004 e 47/2005, mais conhecidas como regras de transição, as quais, conquanto não estejam incorporadas ao texto da Constituição Federal, também detêm a natureza de normas constitucionais.
Cumpre lembrar que o art. 40 da CF traduz as chamadas de “regras permanentes dos RPPS”, aplicáveis obrigatoriamente àqueles que ingressarem no serviço público a partir da sua vigência, podendo optar por elas àqueles que já se encontravam no serviço público.
Paralelamente, existem as chamadas “regras de transição”, constantes exclusivamente do corpo das próprias Emendas Constitucionais, aplicáveis apenas àqueles servidores que ingressaram no serviço público antes da vigência da reforma considerada, ou seja, alcançando as situações que refletem “direito adquirido” ou “expectativa de direito”. Pois bem, sempre que falarmos em “regras permanentes” estaremos a nos referir às disposições contidas no próprio texto da Constituição, atual art. 40, que se contrapõem às “regras transitórias”, constantes apenas do corpo das Emendas Constitucionais Previdenciárias.
No âmbito da legislação infraconstitucional as regras gerais são ditadas pela Lei nº 9.717/98, aplicáveis também para os demais entes federativos, por força do disposto no art. 24, inciso XII e parágrafos da CF, eis que se trata de competência concorrente.
Incide também no disciplinamento da matéria a Lei n º 8.112/98, a Lei nº 10.887/04 e a Orientação Normativa/SPPS nº 01/2007, dentre outras normas.

2  O ROL DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS PREVISTOS NO ÂMBITO DOS RPPS
Tomamos aqui como referência a Lei nº 8.112/91, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, conhecida como “Estatuto dos Servidores Públicos da União”. A referida lei traz um Título denominado “Da Seguridade Social do Servidor”, no qual são disciplinados diversos direitos e garantias dos servidores públicos federais. Nesse mesmo sentido dispõem os estatutos dos servidores públicos dos demais entes federativos.
Contudo, neste particular, a destacada lei carece de uma técnica mais adequada para tratar do tema, porquanto não distingue os benefícios securitários genéricos dos benefícios propriamente previdenciários.
Com efeito, alguns desses institutos, como é o caso das licenças em geral, não se enquadram na definição de benefício previdenciário, tratando-se, pois, de meros direitos institucionais do servidor público, garantidos em face da relação jurídica de caráter administrativo existente entre o servidor e a Administração Pública, pela qual um presta serviço e o outro remunera, e não propriamente em face da relação jurídica previdenciária da qual faz parte o servidor enquanto participante de um Regime Próprio de Previdência Social. Aliás, é importante observar que nem todo servidor público, mesmo sendo estatutário, é detentor de direito previdenciário nos termos do art. 40 da CF. Para tanto, é necessário que o ente federativo ao qual esteja administrativamente vinculado institua seu respectivo regime próprio. Caso contrário, todos os seus servidores, ressalte-se, mesmo sendo regido por norma de direito público (estatutária), estarão obrigatoriamente vinculados ao RGPS.
Em suma, o benefício previdenciário decorre de uma das situações selecionadas nos incisos do art. 201 da Constituição Federal[2], tais como eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; proteção à maternidade, especialmente à gestante; proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; e pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.
As situações acima destacadas também são conhecidas como “riscos sociais”, ou ainda “contingências sociais”, em cuja definição não se enquadram as licenças genéricas conferidas aos servidores públicos, com previsão nos instrumentos estatutários dos diversos entes federativos, correspondendo não a uma renda de caráter previdenciária, mas à dispensa de comparecimento ao expediente.
Nesse passo de idéias, dispõe a Lei nº 9.717/98, no seu art. 5º, que os benefícios previdenciários dos Regimes Especiais, ou Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, não podem ser distintos dos benefícios previstos para Regime Geral de Previdência Social - RGPS, salvo disposição em contrário da Constituição Federal. E neste particular, coube à Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 (Planos de Benefícios da Previdência Social), nos termos do seu art. 18, relacionar as prestações previdenciárias, expressas em benefícios e serviços, garantidas pelo RGPS, no que foi seguida pelo Regulamento da Previdência Social - RPS, aprovado pelo Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999 (art. 25).
No âmbito dos RPPS, a Orientação Normativa 01, da Secretaria de Políticas de Previdência Social do Mistério da Previdência Social, datada de 23 de janeiro de 2007, no seu art. 47, relaciona os benefícios previdenciários concedidos no âmbito dos RPPS, conforme disposto no quadro a seguir:

2.1  Quadro sinóptico dos benefícios previdenciários previstos no âmbito dos RPPS

BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS
 DO RPPS DA UNIÃO
Destinados
apenas aos
segurados
1 - Aposentadoria por invalidez;
2 - Aposentadoria compulsória por idade;
3 - Aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição;
4 - Aposentadoria voluntária por idade;
5 - Aposentadoria especial;
6 - Auxílio-doença;
7 - Salário-família;
8 - Salário-maternidade.
Destinados apenas aos dependentes
1 - Pensão por morte;
2 - Auxílio-reclusão.

3  AS APOSENTADORIAS NOS RPPS SEGUNDO AS REGRAS PERMANENTES DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Efetivamente, pelos termos do art. 40 da Constituição Federal, podemos classificar as aposentadorias dos RPPS em quatro grupos:
a)  Aposentadorias por invalidez (art. 40, § 1º,  I);
b)  Aposentadoria compulsória por idade (art. 40, § 1º, II);
c)  Aposentadorias voluntárias, subdivididas em aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição e aposentadoria voluntária por idade (art. 40, § 1º, III, “a” e “b”); e
d)  Aposentadorias especiais aos portadores de deficiência, por  atividades de risco e por atividades exercidas sob condições  prejudiciais à saúde ou à integridade física (art. 40, § 4º).
Alguns autores mencionam ainda a aposentadoria do professor como uma espécie distinta. Muitos até lhe atribuem um caráter especial. Entretanto, preferimos tratá-la como uma espécie de aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição, eis que o único ponto em que desta se distingue é no tocante ao tempo de contribuição e à idade, pela redução em cinco anos, por conta da atividade exercida pelo segurado professor ou professora, considerada de natureza especial pelo próprio constituinte.
Trataremos a seguir dos benefícios previdenciários previstos para os RPPS, evidenciando seus respectivos requisitos segundo as “regras permanentes”, ou seja, sob as atuais regras do art. 40 da CF. Não entraremos, portanto, na especificidade da análise de tais benefícios sob o disciplinamento dado pelos regramentos transitórios constantes do corpo das Emendas Constitucionais nº 20, 41 e 47.

3.1  A aposentadoria por invalidez
Com previsão expressa no art. 40, § 1º, I, da CF, a aposentadoria por invalidez admite duas espécies: com proventos integrais e com proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
Ambas decorrem da impossibilidade física ou psíquica do servidor para o exercício das suas funções, pressupondo o caráter permanente do infortúnio, podendo ser revertida a aposentadoria caso desapareça ou amenize a incapacidade. De todo modo, não está em evidência a simples vontade do servidor ou da Administração, bem como os requisitos de tempo de contribuição e idade, porquanto se trata de uma espécie de aposentadoria de caráter compulsório.
A concessão, mediante competente perícia médica, será precedida de licença para tratamento de saúde. Para a licença de até 30 dias, a inspeção médica será procedida por médico do setor de assistência do órgão de pessoal. Se superior a esse período, o servidor será submetido à inspeção por  junta médica oficial que concluirá: (a) pela volta ao serviço, inclusive, se possível, com a readaptação; (b) pela prorrogação da licença ou, em última hipótese, (c) pela concessão da aposentadoria por invalidez.
Poderá a licença se prolongar até o limite de 24 meses. Ao fim deste prazo o servidor será submetido à nova inspeção médica, que concluirá pela volta ao serviço, pela readaptação do servidor ou pela aposentadoria, porém, não mais podendo ser prorrogada a licença.
Em regra, a aposentadoria por invalidez se dá com proventos proporcionais. Dá-se, porém, com proventos integrais se decorrer de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, nos termos do art. 40, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, e art. 186, inciso I, da Lei nº 8.112/1990.

3.2  A aposentadoria compulsória por idade (aos 70 anos de idade)
Dá-se por força de uma presunção absoluta (iuris et de iure), imposta pela Constituição Federal (art. 40, § 1º, inciso II), de incapacidade do servidor ao completar 70 anos de idade, independentemente do sexo, quando então este será afastado do serviço público, sendo aposentado compulsoriamente. Vê-se que a norma é fatal, não se falando em autonomia da vontade nem da parte do servidor e nem da parte da Administração.
Esse mesmo fenômeno também ocorre no RGPS, porém, com algumas expressivas distinções. No RGPS o limite de idade é de 70 anos para o homem e de 65 anos para a mulher, e é dado ao empregador permitir a permanência do empregado mesmo após atingida a idade limite (art. 51 da Lei nº 8.213/91), ao passo que nos RPPS, como já ressaltado, não se fala em manifestação da vontade de qualquer das partes. Alcançada a idade limite, a aposentadoria é imperativa e automática.
Os proventos na aposentadoria compulsória do servidor público são proporcionais ao tempo de contribuição, cujo cálculo, pela regra atual do art. 40 da CF, dar-se-á levando em conta o tempo que o servidor teria que contribuir para fazer jus aos proventos integrais (35 anos de contribuição para o homem e 30 anos para a mulher).

3.3  As aposentadorias voluntárias
Com as sucessivas reformas, hoje temos duas as hipóteses de aposentadorias nas quais a Administração terá que esperar pela manifestação de vontade do servidor: a aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição; e a aposentadoria voluntária por idade (art. 40, § 1º, III, “a” e “b”).
Há quem acrescente uma terceira espécie a essas duas: a aposentadoria do professor que comprove tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, cujos requisitos de tempo de contribuição e idade são reduzidos em cinco anos (art. 40, § 5º). Entretanto, esta hipótese não passa de uma simples variação da “aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição”.
Tais espécies de aposentadorias são ditas voluntárias porque pressupõem a manifestação de vontade do beneficiário, uma vez cumpridos os requisitos básicos. Vale dizer que o servidor não pode ser compelido a requerer sua transferência para a inatividade só porque já preencheu os requisitos para se aposentar, contrapondo-se às hipóteses de aposentadoria por invalidez e aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade, conforme já visto, quando então o servidor é compelido a se afastar das suas atividades administrativas, mesmo não sendo esta a sua verdadeira vontade.
Cada uma das aposentadorias voluntárias tem seus próprios requisitos. Há, porém, requisitos de caráter geral, os quais devem ser observados tanto na aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição como também na aposentadoria voluntária por idade. Assim, além do tempo de contribuição e da idade, o servidor terá que contar um tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público, e de cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, nos termos do art. 40, § 1º, III da CF.

3.3.1  A aposentadoria voluntária por tempo de contribuição e idade
Tem previsão no art. 40, § 1º, III, “a”, da Constituição Federal. Antes da EC nº 20/98, era chamada de aposentadoria por tempo de serviço, para cuja concessão era necessário apenas o cumprimento do tempo mínimo de serviço.
A referida EC alterou o texto original da CF, passando a exigir o preenchimento de requisitos gerais e requisitos específicos, de forma cumulativa, quais sejam:
a)     Requisitos gerais:
- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;
- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentaria;
b)     Requisitos específicos:
- Tempo mínimo de contribuição de 30 anos para a mulher e de 35 para o homem;
- Idade mínima de 55 anos para a mulher e de 60 para o homem.
Preenchidos todos os requisitos, cumulativamente, o segurado poderá, a qualquer tempo, requerer sua aposentadoria, cujos proventos, para os servidores que ingressaram no serviço público após a publicação da EC nº 41/2003, serão calculados com base na média das suas contribuições mensais (CF, art. 40, §§ 1º, 3º e 17). Para os que ingressaram em período anterior, será observado o direito adquirido, aplicando-se-lhes as regras transitórias da  EC 20/98 ou da 41/03, conforme o caso.
Para o segurado que continuar em atividade, quando já tenham sido preenchidos todos os requisitos para a aposentadoria, a EC nº 41/2003 estabeleceu o abono de permanência, cujo valor será igual à importância da contribuição que seria descontada, situação na qual permanecerá o servidor, até decidir aposentar-se ou até ser alcançado pela aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade (CF, art. 40, § 19).

3.3.1.1  A aposentadoria especial do professor
O legislador constituinte achou por bem tratar de forma diferenciada o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, reduzindo-lhe em cinco anos, tanto no tocante à idade quanto no tempo de contribuição, os requisitos para a concessão da aposentadoria voluntária prevista no art. 40, § 1º, III, “a”, conforme prescreve o § 6º do art. 40 da CF. Trata-se de uma variação da aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição,  não chegando a alcançar o professor de ensino superior.
Assim, pode o professor se aposentar por idade e tempo de contribuição com requisitos mais brandos do que os demais servidores públicos, ou seja, aos 30 anos de contribuição se contar 55 anos de idade; e a professora aos 25 anos de contribuição se contar 50 anos de idade. Em ambos os casos é imprescindível a comprovação de que o tempo de contribuição se deu exclusivamente no exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. Neste sentido, o entendimento já consagrado pelo STF:

Súmula 726.
Para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o tempo de serviço prestado fora da sala de aula.

Em suma, os requisitos para a aposentadoria do professor são os seguintes:
a)     Requisitos gerais:
- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;
- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se derá a aposentaria;
b)     Requisitos específicos:
- Tempo mínimo de contribuição de 30 anos, se professor; e de 25, se professora;
- Idade mínima de 55 anos, se professor; e 50, se professora.

3.3.2  A aposentadoria voluntária por idade
Tem previsão no art. 40, § 1º, inciso II, letra “b”, da CF. Uma vez preenchidos os requisitos gerais (dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria), o único requisito específico a ser preenchido é a idade do servidor, de 65 anos se homem, e de 60 anos se mulher, independendo do tempo de serviço ou de contribuição, caso em que os proventos serão proporcionais ao período contribuído.
São, pois, os seguintes requisitos para a aposentadoria voluntária por idade:
c)     Requisitos gerais:
- Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;
- Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que e der a aposentaria;
d)     Requisitos específicos:
- Idade mínima de 65 anos se homem; e de 60 se mulher.

3.4  As aposentadorias especiais em atividades de risco ou prejudiciais à saúde ou integridade física, a serem definidas em leis complementares (art. 40, § 4º, II e III da CF)
A Constituição Federal, no seu art. 40, § 4º, com a redação dada pela EC nº 47/05, proíbe a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria no âmbito dos RPPS, ressalvados os casos de servidores portadores de deficiência; dos que exerçam atividades de risco; e  dos que exercem atividades sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, tudo a ser definido em leis complementares.
Trata-se de uma autorização do constituinte, no sentido de que seja estabelecida mais uma espécie de benefício previdenciário nos RPPS, imitando a já existente aposentadoria especial do RGPS. Ainda não se criou a norma definidora das condições especiais que ensejará o referido benefício, portanto, restando apenas a previsão de que este possa vir a ser instituído.
Aliás, neste particular, a Lei nº 9.717/98, no parágrafo único do seu art. 5º, (Incluído pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001, veda expressamente a concessão de aposentadoria especial, nos termos do § 4o do art. 40 da Constituição Federal, até que lei complementar federal discipline a matéria.
O tema vem sendo objeto de constante discussão em sede de ação de injunção, tendo decidido o Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MI nº 721/DF, datado de 30/08/2007 (Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 30/11/2007, pp. 29) pelo afastamento das conseqüências da inércia do legislador, com a implementação da aposentadoria especial do servidor público mediante a aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/91.

3.5  Quadro sinóptico das aposentadorias nos RPPS segundo as atuais regras permanentes do art. 40 da CF:
 4  PERÍODO DE CARÊNCIA NOS RPPS
Distintamente do que ocorre no âmbito do RGPS, em relação aos benefícios dos RPPS a legislação não exige propriamente o cumprimento de um período de carência para a concessão dos benefícios. Em contrapartida, são exigidos requisitos rigorosos, sobretudo, no tocante às aposentadorias, conjugando-se tempo de contribuição, idade, tempo mínimo no serviço público e tempo mínimo no cargo em se dará a aposentadoria.
Nesse passo convém destacar os requisitos previstos no art. 40, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, especialmente no tocante à exigência de um “...tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público...”.
Tal requisito faz as vezes do período de carência exigido no RGPS, ou seja, o servidor só se aposentará voluntariamente, na forma do art. 40 da CF, se tiver um tempo mínimo de dez anos de serviço público que, em tese, corresponderá a dez anos de efetiva contribuição para um RPPS.

5  A BASE DE CÁLCULO DOS BENEFÍCIOS E O TETO PREVIDENCIÁRIO NOS RPPS
O parágrafo 3º da art. 40, com a nova redação dada pela EC nº 41/03, trata de uma das mais substanciais alterações produzida nos RPPS, consistente no abandono do princípio da integralidade dos proventos em relação à remuneração do cargo, integralidade esta que voltaria a ser prestigiada pela EC nº 47/05, mas apenas em relação aos servidores que já se encontravam no serviço público em 31 de dezembro de 2003, data de publicação da EC nº 41/03, regidos, portanto pelas respectivas regras de transição. Contudo, aqui estamos a tratar apenas das aposentadorias concedidas com base nas regras permanentes (atual art. 40 da CF).
Com efeito, nos termos do referido § 3º do art. 40, a base de cálculo das aposentadorias e pensões dos servidores deixou de ser o valor da última remuneração mensal (integralidade da remuneração do cargo) e passou a ser a média das remunerações percebidas no serviço público e em eventual atividade privada, na forma da lei.
Diante dessa previsão máxima, veio a Lei nº 10.887/2004, no seu art. 1º, estabelecendo que no cálculo dos proventos de aposentadoria dos RPPS, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41/2004, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% de todo o período contributivo desde a competência de julho de 1994 ou desde a competência do início da contribuição, se posterior àquela.
Em suma, adotou o constituinte reformador uma regra similar à já adotado pelo RGPS[1]. Contundo, considerando-se a média, não exatamente dos maiores salários-de-contribuição, como no RGPS, mas das maiores remunerações que serviram de base de contribuição para qualquer regime previdenciário obrigatório a que esteve filiado o segurado, correspondente a 80% de todo o tempo contributivo, limitado este à competência julho de 1994, haja vista nessa data ter sido inaugurada um período de estabilidade econômica, proporcionando assim uma menor incidência de distorções nas atualizações dos valores.
Observa-se que a Lei nº 10.887/04 não previu a aplicação do fator previdenciário, como no RGPS. E no tocante aos meses em que o segurado esteve filiado ao RGPS, as remunerações consideradas para efeito de cálculo do benefício não poderão ser superior ao limite máximo do salário-de-contribuição (teto do RGPS). Também, os proventos calculados não poderão ser inferiores ao salário-mínimo e nem superiores à remuneração do cargo efetivo em que se dará a aposentadoria.
As remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos terão os seus valores atualizados mês a mês de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, conforme prevê o art. 29-B, introduzido na Lei nº 8.213/91, pela Lei nº 10.887/2004.
Noutro giro, o § 14 do art. 40 da CF prevê a fixação de um “teto previdenciário” das aposentadorias e pensões nos RPPS, igual àquele estabelecido no âmbito do RGPS. Entretanto, tal fixação dependerá da instituição do regime público complementar de previdência social. Até que isso venha a ocorrer, o limite máximo dos proventos de tais benefícios será a remuneração do cargo, e em caso das acumulações permitidas, o limite será aquele estabelecido pelo art. 37, inciso XI, da CF (teto remuneratório geral), conforme previsto no § 11, do art. 40.
De todo modo, independentemente da instituição de regime público complementar, a forma de cálculo das aposentadorias e pensões concedidas pelas regras atuais do art. 40 da CF é similar à já adotada no RGPS[2]. O que fica pendente, a depender, pois, da instituição do regime complementar oficial (CF. art. 40, § 14) é apenas a fixação do teto previdenciário, que só poderá ser levado a efeito após a implementação do referido regime complementar.
Vale acrescentar que os servidores públicos ingressos após a vigência da EC nº 41/03, continuam com o direito de aposentadoria com valores acima do teto previdenciário do RGPS, tendo em vista a inexistência do prefalado regime complementar. Mas o cálculo do benefício obedece à sistemática já adotada pelo RGPS, pela média das remunerações, conforme ressaltado.

6  A INTEGRALIDADE E A PROPORCIONALIDADE DOS PROVENTOS
A exposição desse tema exige que façamos algumas considerações acerca das expressões “proventos integrais” e “proventos proporcionais”, que acabaram ganhando novas conotações com as sucessivas reformas previdenciárias.
Com efeito, pelas regras originais do art. 40 da CF/1988, a expressão “proventos integrais” correspondia - e ainda corresponde, no que toca a algumas hipóteses disciplinadas por regras transitórias - à totalidade da remuneração do cargo efetivo em que se dava a aposentadoria, significando os “proventos proporcionais” uma certa parcela desse valor integral, de acordo com o tempo de serviço exercido pelo segurado, daí estabelecendo-se uma proporção em relação à integralidade.
Na forma das atuais regras permanentes do art. 40 da CF, por proventos integrais deve-se entender o montante de 100% do valor alcançado pela média aritmética das 80 maiores contribuições do segurado, imitando-se a fórmula utilizada pelo RGPS; e por proventos proporcionais, como ocorre nas aposentadorias por idade, por invalidez e na compulsória aos 70 anos de idade, deve-se entender o percentual alcançado, relacionando-se o tempo efetivamente contribuído com o tempo que deveria contribuir para alcançar os 100% da renda mensal prevista para o benefício na sua versão integral.
No ordenamento pátrio a regra é a da aposentadoria com proventos integrais, cujos requisitos devem ser completos em termos de tempo de contribuição e idade. Por exceção, são admitidas algumas hipóteses de proventos proporcionais, daí o porquê dos cálculos dos proventos proporcionais tomarem sempre como base os requisitos da hipótese de proventos integrais.
Enfim, os proventos serão sempre proporcionais ao tempo de contribuição, cujo cálculo considerará a média aritmética das contribuições, aplicando-se ao valor encontrado o percentual correspondente à razão entre o tempo de contribuição efetivamente recolhido e o tempo que seria necessário para a aposentadoria por tempo de contribuição e idade.
Para melhor esclarecimento vejamos um exemplo. Imaginemos um servidor público “A” que, já contando com 35 anos de contribuição e 60 de idade, requer sua aposentadoria por idade e tempo de contribuição, cujos proventos serão integrais, ou seja, 100% do valor que resultar do cálculo procedido com base nas remunerações sobre as quais incidiram suas contribuições previdenciárias. De outro modo, um servidor “B”, que acabou de completou 65 anos de idade, mas contando apenas com 28 anos de contribuição, também requer sua aposentadoria, que há de ser apenas por idade, não terá proventos integrais, mas proporcionais, ou seja, não serão iguais a 100% do valor que resultar dos cálculos, e sim a apenas 80%, isto porque 28 anos de contribuição equivale a 80% de 35 anos. Assim, a aposentadoria do servidor “A”, que será por idade e tempo de contribuição, terá proventos integrais. Já a do servidor “B”, será por idade, cujos proventos serão proporcionais, correspondendo à razão entre o tempo de contribuição efetivamente recolhido e o tempo que seria necessário para a aposentadoria por tempo de contribuição e idade.
Vê-se, pois, muita clara a importância da identificação do referencial utilizado nos cálculos da renda mensal do benefício, estabelecendo-se a exata distinção entre proventos calculados com base na remuneração do cargo e entre proventos calculados com base na média aritmética das contribuições do segurado. Distinto desse “referencial” ou “fórmula de cálculo do provento” é a “integralidade” que, por sua vez, trata-se de um fator que pode ser conjugado com qualquer uma das duas hipóteses de cálculo dos proventos segundo o referencial.

7  CONCLUSÃO
A previdência social dos servidores públicos ao longo de muitos anos tem sido alvo de acirradas discussões, sobretudo pelo fato de ser tradicionalmente assistemática e gratuita, traduzindo-se, no dizer de muitos, em privilégios para determinadas categorias funcionais.
Mereceu da Constituição Federal de 1988 um tratamento específico, que vem passando por sucessivas reformas, em especial aquelas produzidas pelas Emendas Constitucionais nº 3/93, 20/98, 41/03 e 47/05, todas trabalhando no sentido no sentido de buscar, sobretudo, um equilíbrio na equação custeio/benefícios.
Tais reformas operadas nos RPPS se concentraram no propósito de igualar, ou pelo menos aproximar, a previdência dos servidores públicos, a cargo de cada ente federativo, à previdência destinada aos trabalhadores da iniciativa privada (RGPS), a cargo do INSS.
As reformas tornaram mais rígidas as regras aplicáveis à concessão dos benefícios previdenciários dos RPPS, exigindo maior dispêndio por parte do segurado e reduzindo-se o valor dos benefícios. Contudo, em nome do direito adquirido, foi assegurada a concessão de aposentadorias e pensões, a qualquer tempo, aos segurados e aos seus dependentes que, até a data de publicação das Emendas Constitucionais reformadoras, já haviam cumprido os requisitos para a  obtenção do benefício, com base nos critérios da legislação então vigente, observado o disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição, que estabelece o teto geral das remunerações, proventos e pensões no serviço público (EC nº 41, art. 3º). Para tais hipóteses, portanto, foi mantida a integralidade dos proventos em relação à remuneração da atividade e à paridade entre ativos, aposentados e pensionistas.
Efetivamente, a EC nº 20/98 estabeleceu três situações no ambiente do sistema de aposentadorias dos RPPS:
a)     servidores que já haviam implementado os requisitos para a concessão do benefício quando da entrada em vigor da referida EC (situação de direito adquirido);
b)     servidores que ainda não haviam implementado os requisitos para a concessão do benefício quando da entrada em vigor da referida EC (situação de direito em curso, regida por regras transitórias); e
c)     servidores que ingressariam no serviço após a entrada em vigor da referida EC (situação de aplicação exclusiva das regras permanentes do art. 40, da CF).
Destaca-se no rol das medidas implementadas pela EC nº 20/1998, o estabelecimento de requisitos gerais permanentes para qualquer das aposentadorias voluntárias, consistentes na exigência de 10 anos no serviço público e 5 anos no cargo em que se dará a aposentadoria. Estes requisitos estancariam uma das maiores causas de desequilíbrio financeiro nos Regimes Próprios de Previdência Social.
Nesse contexto, imagine-se alguém que tivesse contribuído durante 34 anos e 11 meses para o RGPS, cujo salário-de-contribuição era apenas um salário mínimo. Se este segurado, por exemplo, tomasse posse no cargo de Juiz Federal, bastaria trabalhar mais um mês e já poderia se aposentar com proventos integrais pela remuneração do cargo.
Outras relevantes medidas foram implementadas pela EC nº 20/98 no âmbito dos RPPS, no que citamos a exigência concomitante do tempo de contribuição (35 anos para homens e 30 para mulheres) e da idade (60 anos para homens e 55 para mulheres); a extinção das aposentadorias especiais, ressalvadas as hipóteses de atividades prejudiciais à saúde, atividade perigosa e insalubre, a serem definidas por leis complementares, e a atividade de professor (art. 40, §§ 4º e 5º, da CF). Também cabe destaque a proibição de acumulação de aposentadorias nos RPPS, ressalvadas as hipóteses decorrentes de cargos acumuláveis (art. 40, § 6º, da CF).
A EC nº 41/2003, por sua vez, buscou complementar os propósitos iniciados pela EC nº 20/98, valendo o mesmo raciocínio no tocante às situações criadas pela EC nº 20/98, acima destacadas.
Dentre outras medidas, a EC nº 41/03 extinguiu a paridade entre servidores ativos e inativos no reajustamento dos benefícios; instituiu nova regra de cálculo dos proventos para as aposentadorias concedidas pela regra geral do art. 40 da CF e pela regra de transição do art. 2º da EC nº 41/03, adotando critérios similares aos do RGPS; estabeleceu a contribuição dos inativos e o abono de permanência para quem permanecer em atividade, já tendo implementado os requisitos para a aposentadoria.
Por último, a EC nº 47/05 que, dentre outras providências, restabeleceu a paridade entre servidores ativos e inativos no reajustamento dos benefícios, exceto no caso de aposentadorias concedidas pela regra geral do art. 40 da CF e pela regra de transição do art. 2º da EC nº 41/03.
Em suma, o sistema de previdência social dos servidores públicos, tradicionalmente gratuito, hoje é efetivamente contributivo, cuja maior preocupação é a observância do equilíbrio financeiro e atuarial, obra iniciada pela EC nº 3/93.
Destarte, esse caráter contributivo dos RPPS, foi por muito tempo totalmente ignorado. Mas a partir da EC nº 41/03 passou a ser até mais amplo do que a contributividade do RGPS, diante da expressa previsão de contribuição dos inativos (art. 40, caput), ao passo que em relação ao RGPS o art. 195, inciso II, expressamente proíbe a incidência de contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo Regime Geral de Previdência Social.
Enfim, muitas mudanças já foram implementadas e novas reformas previdenciárias ganham formas nos bastidores do Ministério da Previdência Social e do Poder Legislativo. Tais reformas são imprescindíveis sempre, tendo em vista a dinamicidade da matéria e a improrrogável necessidade do controle financeiro e atuarial do sistema. Não se quer dizer, porém, que devam sempre ser prejudiciais aos segurados.


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http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.21155
http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/10/docs/1_-_o_rol_de_beneficios_dos_regimes_proprios_de_previdencia_social_e_as_aposentadorias_em_especie.pdf
 http://www.plenum.com.br/plenum_jp/lpext.dll/Rev/RTrbPre/139c/13c7?fn=document-frame.htm&f=templates&2.0

[1]  No âmbito do RGP é a Lei nº 8.213/91 que prevê, no seu art. 29, a forma de cálculo dos proventos. No âmbito dos RPPS, a lei a que se referem os parágrafos 3º e 17 do art. 40 da CF, é a Lei nº 10.887/04, que dispõe sobre a matéria no seu art. 1º.
[2]  Cabe à Lei nº 8.213/91 o disciplinamento dos Benefícios do RGPS, estabelecendo no seu art. 28 a forma de cálculo do salário-de-benefício, assim dispondo:
Art. 29. O salário-de-benefício consiste:
I - para os benefícios de que tratam as alíneas b e c do inciso I do art. 18, na média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo, multiplicada pelo fator previdenciário;
II - para os benefícios de que tratam as alíneas a, d, e e h do inciso I do art. 18, na média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo.
[1] O autor é Advogado da União; Mestre em Direito e Políticas Públicas; Especialista em Direito Processual Civil; em Direito do Trabalho e em Direito Processual do Trabalho; Professor da Universidade Estadual do Piauí e autor jurídico e literário.
[2]  As situações previstas no art. 201 da CF dão ensejo à criação de benefícios previdenciários do RGPS. A sua aplicação aos RPPS se dá por força da disposição do § 12, do art. 40 da CF.


COMO CITAR ESTE TEXTO:

BARROS, Clemilton da Silva. O rol de benefícios dos Regimes Próprio de Previdência Social e as aposentadorias em espécie. Disponível em: http://www.juridicosetc.blogspot.com. Acesso em: dia/mês/ano.


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FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL (PARTE I)
Clemilton da Silva Barros[1]
1  INTRODUÇÃO
O estudo do Direito Previdenciário não se restringe ao disciplinamento dos benefícios previdenciários, dos quais cuida a Lei nº 8.213/91. Passa necessariamente por uma análise minuciosa das contribuições sociais, cuja previsão se encontra nos arts. 149 e 195 da CF, com disciplinamento infraconstitucional pela Lei nº 8.212/91, conhecida como Lei de Custeio da Seguridade Social. São dessas espécies tributárias que provém a maior parte dos recursos destinados ao financiamento da Seguridade Social.
2 SISTEMAS DE CAPITAÇÃO DE RECURSOS PARA O FINANCIAMENTO DAS ATIVIDADES ESTATAIS
O Estado precisa de recursos para fazer funcionar a sua máquina, recursos estes que se prestarão a custear ações ordinárias, tais como a construção de escolas, de  estradas, pagamento de pessoal etc.
Mas além desse custo ordinário, há também um custo social, dito de natureza especial, consistente na proteção prestada ao indivíduo, pelo Estado, todos tendo acesso, pelo menos em tese, às prestações de Saúde, que são genéricas, e às de Assistência Social, desde que comprove ser pobre na forma da lei, e às de previdência social, para aqueles que contribuem diretamente[2].
Para financiar essas atividades estatais, a Constituição Federal de 1988 criou dois sistemas de captação de recursos[3], que podem se assim denominados:
a) Sistema Tributário Nacional, cuidando dos tributos genéricos das três esferas político/administrativas, para custear as despesas ordinárias do Estado (CF, art. do art. 145 ao 162, e o CTN); e
b) Sistema de Financiamento da Seguridade Social (CF, arts. 194 e 195; Lei nº 8.213/91 e Decreto nº 3.048/99).
Essa tese (existência de dois sistemas tributários) tem fundamento na própria jurisprudência do STF, que consagra a natureza tributária das contribuições sociais.
2.1  Aspectos relevantes no estudo dos tributos
O estudo da matéria tributária deve observar a sua sistematização levando-se em conta alguns aspectos em torno dos quais se desenvolvem as principiais características dos tributos, entre estes se inserindo, as espécies tributárias que se prestam a dar suporte financeiro ao Sistema de Seguridade Social, as chamadas contribuições sociais para a Seguridade Social.
a) Aspecto material (ou objetivo). Atinente à descrição objetiva do fato ensejado do tributo, o chamado fato gerador. Ex. “pagar salários”;
b) Aspecto espacial. Refere-se ao local em que ocorre o fato gerado;
c) Aspecto temporal. Momento em que ocorre o fato gerado, fazendo nascer o direito subjetivo do Estado de cobrar o respectivo tributo;
d) Aspecto pessoal (ou subjetivo). Relativo aos sujeitos da relação jurídica tributária;
e) Aspecto quantitativo. Conjunto de informação que permitem a determinação do quantum devido pelo contribuinte, subdividindo-se em: base de cálculo, representa as proporções reais do fato. É o valor em R$ que incidirá o tributo; e alíquota, que constitui a fração ou parte extraída da base de cálculo, compondo o valor do tributo devido.
2.2  As espécies tributárias
Tanto a Constituição Federal (art. 145) quanto o Código Tributário Nacional (art. 5º) enumeram como espécies de tributos: os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria.
Em dispositivos subsequentes, porém, a CF (arts. 148 e 149) e também o CTN (art. 217) mencionam outras figuras tributárias com natureza jurídica semelhante, quais sejam: os empréstimos compulsórios e as contribuições sociais ou parafiscais.
Em suma, já é pacífica a classificação do tributos em cinco espécies: I) impostos; II) taxas; III) contribuições de melhoria; IV) empréstimos compulsórios; e VI) contribuições parafiscais (ou especiais).
Para esta análise, interessam particularmente as contribuições parafiscais (ou especiais), em cujo âmbito se incluem as contribuições sociais para o financiamento da Seguridade Social, sobre as quais trataremos com maior vagar mais adiante.
3  COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA
A competência tributária pode ser definida como a aptidão atribuída pela Constituição Federal à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para instituírem seus respectivos tributos.
É indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços etc., conferidas por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição Federal. O exercício de tais atribuições é denominado pela doutrina de “capacidade tributária ativa”, não se confundindo com a “competência tributária”.
O quadro a seguir bem demonstra essa dinâmica da competência tributária, com a devida distinção da capacidade tributária:
3.1 Elementos característicos da competência tributária
É a Constituição Federal quem atribui competência em matéria tributária, tomando como referência o pacto federativo, cujo exercício se dá no plano legislativo, mediante a edição de regras abstratas, instituidoras de tributos, e não no campo da arrecadação, que representa atividade administrativa.
Na verdade, pode-se dizer, em última análise, que as competências tributárias são destinadas com exclusividade aos legisladores dos diversos entes federativos[4], sendo indetificadas pelos seguintes elementos caracterizadores:
a) São destinadas com exclusividade aos legisladores, porquanto somente as pessoas jurídicas de direito público dotadas de Poder Legislativo (U, E, DF e M) são detentoras de poder para instituir tributos;
b) São indelegáveis, podendo, porém, ser delegada a capacidade para arrecadar e fiscalizar, devendo ser feita obrigatoriamente a outro ente de direito público, permanecendo a competência com o titular. Não se considera delegação de capacidade o cometimento da simples função de arrecadação outorgada aos bancos;
c) São inapropriáveis, ou seja, não poderá um ente se apropriar do tributo estranho a sua competência;
d) Não são obrigatórias (art. 145 CF), vale dizer, o titular da competência não é obrigado a exercê-la, tratando-se assim de uma prerrogativa de cada titular.
4  COMPETÊNCIA PARA INSTITUIR CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS
A regra constitucional contida no art. 149 prescreve que a União detém a competência exclusiva para instituir contribuições sociais, competência esta que a doutrina achou por bem denominá-la de “especial”, pelo caráter especial que envolve as contribuições sociais.
4.1  Instituição de novas contribuições sociais
O constituinte previu a criação de novas contribuições sociais para a seguridade social além daquelas já instituídas (art. 195, § 4º). Trata-se da chamada competência residual da União.
As novas contribuições sociais podem ter o mesmo fato gerador e base de cálculo de imposto preexistente. Isto não pode acontecer, porém, em relação a outra contribuição social pré-existente.
No tocante às contribuições sociais oriundas do exercício da competência residual, estas devem ser disciplinadas, sob todos os seus aspectos, pela lei completar que as instituir.
4.2  Competência (capacidade) para arrecadar, fiscalizar e cobrar contribuições sociais
Como já observado, é da União a competência para instituir contribuições sociais, conforme dispõe o art. 149 da CF, observada a exceção constante do seu § 1º, cuja redação foi dada pela Emenda Constitucional nº 41 de  19 de dezembro de 2003, que  dispõe:
Art. 149 (...)
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.
(...).
Nos termo do dispositivos constitucional acima colacionado, os demais entes federativos poderão, excepcionalmente, instituir contribuição social, cobradas de seus servidores, desde que destinadas exclusivamente ao custeio do regime próprios de previdência social criado no seu âmbito.
Pelos termos do art. 33 da Lei nº 8.212/91, com a redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009, cabe à Secretaria da Receita Federal do Brasil - SRFB as funções de arrecadar, fiscalizar e outras atividades conexas. Confira-se:
Art. 33. À Secretaria da Receita Federal do Brasil compete planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas à tributação, à fiscalização, à arrecadação, à cobrança e ao recolhimento das contribuições sociais previstas no parágrafo único do art. 11 desta Lei, das contribuições incidentes a título de substituição e das devidas a outras entidades e fundos.
Ressalta-se que a competência tributária no âmbito da União é exercida pelo Poder Legislativo Federal, mediante o edição de lei, cabendo à SRFB tão somente as tarefas voltadas para o planejamento, aexecução, o acompanhamento e a avaliação das atividades relativas à tributação, à fiscalização, à arrecadação, à cobrança e ao recolhimento das contribuições sociais, bem como dos demais tributos federais.
5  AS CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS OU ESPECIAIS
O art. 149 da CF prescreve a possibilidade de a União instituir espécies tributárias distintas daquelas previstas no art. 145, ou seja, outras espécies além dos impostos, das taxas e contribuições de melhorias. É seguinte o teor literal:
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
A CF refere-se apenas ao termo “contribuições”, que a doutrina e a jurisprudência denominaram de contribuições “especiais” ou “parafiscais”, para diferenciá-las da espécie tributária conhecida com contribuição de melhoria.
Trata-se de instrumento de atuação do Estado no âmbito social, na intervenção no domínio econômico e no interesse das categorias profissionais ou econômicas, tendo o constituinte utilizado como critério classificatório a finalidade de cada uma das destacadas delas, representada pela.
As contribuições parafiscais ou especiais podem ser assim classificadas:
a) Contribuições sociais;
b) Contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE);
c) Contribuições Corporativas (de interesse das categorias econômicas e profissionais).
Das três espécies acima,  merecem destaque as contribuições sociais que, por sua vez, subdividem-se em dois grupos: as contribuições sociais para a Seguridade Social; e as contribuições sociais destinadas a fins distintos da Seguridade Social.
6  AS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS PARA A SEGURIDADE SOCIAL
Ao Direito Previdenciário interessa, em particular, as  contribuições sociais para a Seguridade Social, porquanto, como o nome já indica, é o produto da arrecadação de tais espécies tributária que dá sustentação ao financiamento da Seguridade Social, constituindo objeto de estudo não apenas deste ramo do Direito, mas também do tanto do Direito Tributário.
Tais espécies tributárias podem ainda ser subdivididas em dois grupos:
a) Contribuições sociais previdenciárias, que provém direta ou indiretamente das relações de trabalho, sendo devidas tanto pelos tomadores de mão-de-obra quanto pelos próprios trabalhadores; e
b)  Contribuições sociais não previdenciárias, cujos fatos geradores são eventos inerentes ao empreendimento, tais como o lucro e o faturamento,  distintos, pois,  das relações de trabalho.
É a própria Constituição Federal, nos termos dos incisos do seu art. 195, que remete a essa classificação das contribuições sociais para a Seguridade Social, na medida em que utiliza claramente dois referenciais para descrever tais contribuições, quais sejam: o elemento trabalho, caracterizado pela relação entre prestador e tomador de mão-de-obra; e o elemento empreendimento, caracterizado pela obtenção de receita, lucro e faturamento.
7  CONCLUSÃO
Como qualquer empreendimento, o Sistema Nacional de Seguridade Social necessita de recursos para alcançar suas metas.
É exatamente a questão da captação de recursos que constitui o ponto mais sensível do sistema, porquanto, além de muito amplo, tem fins por demais ambiciosos, traduzidos no amparo a todos, diante de qualquer contingência social, seja no campo da Saúde, da Assistência Social ou da Previdência Social, esbarrando, portanto, nas limitações de ordem econômico-financeira.
A título de conclusão, experimentamos uma classificação sistematizada das contribuições especiais previstas genericamente no art. 149 c/c o art. 195, da CF, conforme o quadro a seguir.
Contri-buições
Especiais
Contri-buições sociais
Contri-buições p/ a Segu-ridade Social
Contribuições previdenciárias (CF, art. 195, I, “a” e II).
Demais contribuições sociais para a Seg. Social - “NÃO PREVIDENCIÁRIAS” (CF, art. 195, I, “b” e “c”, e III e IV; e art. 239).
Contribuições sociais destinadas a fins distintos da Seguridade Social, tal com o salário-educação (CF, art. 215, § 5º).
CIDE
Intervenção no domínio econômico. Ex. contribuições relativas às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados (EC nº 33/2001).
Contri-buições Corpora-tivas
Categorias profissionais e econômicas (sindicatos, organizações e conselhos (CREA, CRM, CRO, OEB, OAB etc.); e entidades ligadas à organização sindical, conhecidas como serviço social autônomo (SENAI, SENAC, SESC, SESI, SENAR, SENAT etc.).
REFERÊNCIAS
BARROS, Clemilton da Silva. A aposentadoria especial do servidor público e o mandado de injunção: análise da jurisprudência do STF acerca do art. 40, § 4º, da CF. Capinas/SP: Servanda Editora, 2012, p. 46.
CARRAZZA, Roque Antonio, Curso de Direito Constitucional Tributário. 19.ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 434-435.
TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de Direito da Seguridade Social. São Paulo: Saraiva. 2007, p. 48.
[1] Advogado da União; Mestre em Direito e Políticas Públicas; Especialista em Direito Processual Civil; em Direito do Trabalho e em Direito Processual do Trabalho; Professor de Direito Previdenciário e Processo Civil; Autor jurídico  e literário.
[2] Barros, Clemilton da Silva. A aposentadoria especial do servidor público e o mandado de injunção: análise da jurisprudência do STF acerca do art. 40, § 4º, da CF. Capinas/SP: Servanda Editora, 2012, p. 46.
[3] TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de Direito da Seguridade Social. São Paulo: Saraiva. 2007, p. 48.
[4] CARRAZZA, Roque Antonio, Curso de Direito Constitucional Tributário. 19.ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 434-435.

COMO CITAR ESTE TEXTO:
BARROS, Clemilton da Silva. Financiamento da Seguridade Social (Parte I). Disponível em: <http://www.juridicosetc.blogspot.com>. Acesso em   XX mes 20XX.


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