A ISENÇÃO PREVIDENCIÁRIA DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/1998
E O ABONO DE PERMANÊNCIA DA EC Nº 41/2003 - CARACTERÍSTICAS, SEMELHANÇA E DISTINÇÃO
Clemilton da Silva Barros[1]
Resumo: A Emenda
Constitucional nº 20/1998 inventou o instituto da “isenção previdenciária”,
aplicada à contribuição social do servidor público vinculado a RPPS que, já
tendo conquistado o direito de se aposentar, optasse por permanecer no
exercício do cargo. A partir dos propósitos básicos veiculados na “isenção”, a
Emenda Constitucional nº 41/2003 criou o chamado “abono de permanência”. Conquanto
tais institutos tenham características e fins semelhantes, não devem ser confundidos.
O “abono de permanência” é de caráter remuneratório, influenciando, pois, no
custeio e no cálculo da renda mensal dos benefícios, o mesmo não se verificando
em relação à já extinta “isenção”, que apenas desobrigava o contribuinte dos
seus ônus contributivos, não influenciando no custeio e nem tampouco na
concessão dos benefícios.
Palavras-chaves: Regimes
próprios de previdência social. Isenção. Abono de permanência.
Sumário: 1 Introdução; 2 Considerações pontuais acerca da isenção; 2.1
Hipótese dos servidores que preencheram os requisitos para a aposentadoria
integral até 16/12/1998 - direito adquirido; 2.2 Hipótese dos servidores com ingresso no
serviço público até 16/12/1998, mas que ainda não haviam implementado os
respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a referida data -
direito em curso; 2.3 Limites do direito
de fruição da isenção; 3 Considerações
pontuais acerca do abono de permanência; 3.1 O abono de permanência como regra
permanentes da constituição federal; 3.2 O abono de permanência como regra transitória
da EC nº 41/2003; 4 A isenção e o abono de permanência –
semelhança e distinção; 5 Conclusão; 6
Referências.
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988
revolucionou o sistema securitário brasileiro, inaugurando um moderno complexo
de ações que abrigaria a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social, ao
qual o constituinte chamou de seguridade social.
Mas mal começou a vigência do sistema
recém-inaugurado e já se detectava a necessidade de urgentes ajustes no seu
conteúdo, a fim de que a efetivação das desejadas ações sociais atingisse os fins
objetivados.
Efetivamente, as reformas no âmbito da Seguridade
Social, especialmente no tocante às questões previdenciárias, constituem uma
espécie de combustível para o regular funcionamento do sistema securitário.
Isto, em face do seu atrelamento à vida do homem em sociedade, necessitando,
pois, seguir os contornos das alterações ocorridas nesse ambiente, não sendo
privilégio ou maldade de um ou outro governo que tome a iniciativa de
implementar tais reformas, mas dever institucional, a bem do futuro e do sucesso
do sistema de proteção social como um todo.
A primeira modificação constitucional
efetuada no novo sistema securitário se deu com a Emenda Constitucional nº 3,
de 17 de março de 1993, que incluiu o § 6º ao art. 40 da Constituição Federal,
para estabelecer o caráter contributivo dos regimes próprios de previdência
social, assim enunciando: “as aposentadorias e pensões dos servidores públicos
federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições
dos servidores, na forma da lei”.
Logo mais viria a Emenda Constitucional
nº 20, de 15 de dezembro de 1998, iniciando as modificações mais substanciais
do nosso sistema de proteção social, especialmente no tocante à Previdência Social,
alcançando os dois regimes de previdência de caráter público compulsório, mas com
sintomática repercussão de maior relevo nos Regimes Próprios de Previdência
Social – RPPS, destinados aos servidores públicos estatutários.
Uma das mais significativas alterações
implementadas pela Emenda Constitucional nº 20/98 foi a transformação do tempo
de serviço em tempo de contribuição, respingando com maior rigor no âmbito dos Regimes
Próprios, para transformar a aposentadoria
por tempo de serviço numa espécie de aposentadoria com requisitos mistos,
qual seja, a aposentadoria por idade e
tempo de contribuição (CF, art. 40, § 1º, III, “a”).
Com efeito, antes da EC nº 20/98 o
servidor público se aposentava apenas com o requisito de 35 anos de serviço, se
homem, ou 30, se mulher. A partir da mencionada reforma, além do tempo de
contribuição, teria que contar também, de forma cumulativa, com uma idade
mínima de 60 ou 55 anos, se homem ou mulher, respectivamente, isto pela regra
geral do art. art. 40 da CF, porquanto também foram estabelecidas as chamadas
regras transitórias para disciplinar as situações já em curso quando da
vigência da referida EC.
Em torno dessa inovação temporal nos
requisitos da destacada aposentadoria do RPPS vieram outras, também de grande
repercussão no ambiente desses regimes previdenciários, igualmente efetuadas pela
Emenda Constitucional nº 20/98, no que foi seguida pelas Emendas Constitucionais
nº 41/03 e 47/05.
Muitas dessas inovações encurtaram
sobremaneira os então existentes direitos e prerrogativas previdenciárias dos
servidores públicos estatutários, tudo em nome do equilíbrio financeiro e
atuarial. Outras, porém, tiveram como propósito justamente estabelecer um
equilíbrio, de algum modo amenizando as perdas dos segurados.
Exemplo de uma dessas medidas paliativas
foi o estabelecimento da isenção
relativa à contribuição previdenciária do
servidor público já portador do direito de se aposentar, mas optante pela
permanência no exercício do cargo, instituto este previsto pela Emenda
Constitucional nº 20/98, consistindo numa espécie de vantagem pecuniária relativa ao custeio. Idéia semelhante seria
consagrada na Emenda Constitucional nº 41/2003, mediante a criação do abono de permanência, instituto que
substituiria a isenção.
Pois bem, é sobre esses
dois institutos que tratará o texto, contudo, sem qualquer pretensão de exaurimento
do tema. Objetiva-se tão somente fornecer subsídios, sucinta e didaticamente, e
de algum modo buscando estabelecer a sistematização da matéria, no intento de
possibilitar a qualquer leitor, especialmente ao servidor público sujeito a regime
estatutário, principal interessado na questão, uma fácil compreensão dos dois
institutos em destaque, criados no âmbito dos RPPS pelas Emendas
Constitucionais nº 20/98 e nº 41/03, apontando as hipóteses legais para a sua
concessão, os requisitos para o gozo, os limites para fruição, bem como as
características, a semelhança e a distinção entre as duas figuras, e ainda as
principais implicações no patrimônio jurídico do segurado/beneficiário.
2 CONSIDERAÇÕES PONTUAIS ACERCA DA ISENÇÃO
Estabeleceu a EC nº 20/98, no seu art.
3º, § 1º, que aqueles servidores já em condições de requerer aposentadoria integral pelas regras
então em vigor até 16/12/1998, data de sua publicação, optando por permanecer em atividade, fariam jus à “isenção” da respectiva
contribuição previdenciária. Noutras palavras, tais servidores ficariam
desobrigados da respectiva contribuição previdenciária.
Disposição semelhante acerca da
prefalada “isenção previdenciária” constou também das regras transitórias da
mencionada EC nº 20/98, mais precisamente do seu art. 8º, § 5º, dispositivo
este que mais tarde seria revogada pelo art. 10 da EC nº 41/2003.
Em suma, a Emenda
Constitucional nº 20/98, tomando por base a data de ingresso do servidor no
serviço público e também o implemento dos requisitos para a aquisição da
aposentadoria integral, instituiu a isenção
da contribuição previdenciária em duas situações, a saber:
a) aos servidores que implementaram os respectivos requisitos para a
aposentadoria integral até 16/12/1998, ou seja, servidores com direito
adquirido à aposentadoria integral na data de publicação da referida Emenda
Constitucional; e
b) aos servidores que, mesmo já se encontrando no serviço público em 16/12/1998,
ainda não haviam implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria
integral até a referida data, os chamados “servidores com direito em curso” na
data de publicação da destacada Emenda Constitucional.
Merece que sejam feitas
algumas considerações pontuais acerca de cada uma dessas duas situações.
2.1 Hipótese dos servidores que preencheram os
requisitos para a aposentadoria integral até 16/12/1998 - direito adquirido
Aqui temos a hipótese da
regra prevista no art. 3º, § 1º da EC nº 20/98, pela qual é concedida a isenção da contribuição previdenciária àqueles
servidores que, até 16/12/1998, data de publicação da EC nº 20/98, já tivessem implementado
todas as exigências legais para a concessão da aposentadoria com proventos
integrais calculados com base nas regras originais da Constituição Federal, mas
que optassem por permanecer em atividade. Confira-se o teor da mencionada norma constitucional:
Art. 3º - É assegurada a
concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência
social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então
vigente.
§ 1º - O servidor de que
trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à isenção da contribuição
previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art.
40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal (grifos nossos).
Observa-se que o intento
do constituinte reformador foi exatamente assegurar aos servidores públicos na
situação que discrimina, o direito já adquirido, conferindo-lhes a prerrogativa
de requerer, a qualquer tempo, a aposentadoria conquistada sob as regras então
vigentes, portanto, sem a incidência das novas regras. Nessa mesma linha de
idéias estendeu-lhes também o benefício da isenção
da contribuição previdenciária, produto das novas regras, caso optassem por
postergar o pedido de aposentadoria, também em homenagem ao direito adquirido.
Importante ressaltar que, quando da discussão em
torno da reforma implementada pela EC nº 20/98, predominava o entendimento no
sentido de que a contribuição previdenciária estaria vinculada à conquista do
benefício, e desse modo não caberia a exigência de contribuição daquele
segurado que já havia conquistado o direito ao benefício[2].
A legislação então vigente, à qual se
refere o caput do art. 3º,
corresponde à redação original do art. 40 da CF, cujo teor exigia os seguintes
requisitos para a aposentadoria voluntária com proventos integrais, como
demonstrado no quadro a seguir:
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ISENÇÃO NA
FORMA DO ART. 3º, § 1º DA EC Nº 20/98
(HIPÓTESE
DE DIREITO ADQUIRIDO)
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Cumprimento dos requisitos com base
nos critérios da legislação então vigente (regras originais do art. 40 da
CF), quais sejam:
a) aos 35 anos de serviço, se homem, e aos 30, se
mulher;
b) aos 30 de efetivo exercício em
funções de magistério, se professor, e aos 25, se professora.
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A referida regra referente à isenção permaneceu até o dia
31/12/2003, data de publicação da EC nº 41/03, que a transformou em abono de permanência.
2.2 Hipótese dos servidores com
ingresso no serviço público até 16/12/1998, mas que ainda não haviam
implementado os respectivos requisitos para a aposentadoria integral até a
referida data - direito em curso
Os servidores que teriam ingressado
até a data de publicação de EC nº 20/98 (16/12/1998) também foram agraciados com o
direito à isenção da respectiva contribuição previdenciária, mediante a regra
transitória da referida EC nº 20/98, constante do seu art. 8º, § 5º, a seguinte
disposição:
Art.
8º Observado o disposto no art. 4º desta
Emenda[3] e
ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela
estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos
calculados de acordo com o art. 40, § 3º, da Constituição Federal, àquele
que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública,
direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando
o servidor, cumulativamente:
[...];
§ 5º - O
servidor de que trata este artigo, que, após
completar as exigências para aposentadoria estabelecidas no "caput", permanecer em atividade, fará jus à isenção da contribuição
previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art.
40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal[4] (grifos
nossos).
Apesar de os servidores aqui tratados
ainda não terem conquistado a aposentadoria integral na forma das regras
anteriores à EC nº 20/98 (regras originais da CF/88), ainda assim o
constituinte derivado, considerando que tais servidores se encontravam com seu
direito em curso, estendeu-lhes a isenção, direito este cuja fruição poderia ter
início a partir do momento em que viessem a ser reunidas as condições prevista no
art. 40, §1°, III, “a” da Constituição Federal (com a redação original da
CF/88), acrescidas das novas condições constantes da regra de transição do art.
8º da Emenda 20 de 98.
Note-se que aqueles servidores com
ingresso anterior à reforma, os quais antes desta conseguiram implementar as
condições para a aposentadoria integral, foram poupados das novas regras,
mantendo-se incólumes as suas conquistas. Mas destes já falamos no subitem
anterior.
Agora, neste subitem, estamos a falar daqueles
servidores que também ingressam antes da EC nº 20/98, mas não chegaram a
implementar as respectivas condições para a aposentadoria integral antes da sua
vigência. Estes servidores, evidentemente, até mesmo em função do princípio da
igualdade, deveriam receber tratamento diferenciado em relação aos demais que viriam
a ingressar no serviço público já sob as novas regras, porém, pelo mesmo
raciocínio, não eram merecedores do mesmo tratamento deferido àqueles com
direito adquirido.
Assim procedeu o constituinte derivado, estabelecendo
as chamadas regras transitórias constantes do corpo da própria Emenda
Constitucional nº 20/98, também de natureza constitucional, mas que não iriam
integram o corpo da Constituição. Isso, tanto explica a extensão da isenção a
tais servidores, como também explica a ampliação dos respectivos requisitos
para então fazerem jus à isenção.
Em suma, a regra transitória do art. 8º
da EC nº 20, já revogada pelo art. 10 da EC nº 41/2003, previa uma hipótese de
aposentadoria para os servidores com
ingresso no serviço público até 16/12/1998, com proventos calculados na forma
do então § 3º do art. 40 (com a redação dada pela EC nº 20/98, já alterada pela
EC nº 41/03), ou seja, com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em
que se desse a aposentadoria. Deveriam, pois, ser cumpridos os requisitos
discriminados no quadro a seguir:
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ISENÇÃO NA
FORMA DO ART. 8º, § 5º DA EC Nº 20/98
(HIPÓTESE
DE DIREITO EM CURSO)
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Servidor
com ingresso até 16/12/1998, mediante o cumprimento dos requisitos previsto
na regra de transição do art. 8º, I, II e III, “a” e “b”, quais sejam:
I) 53 anos de idade, se homem, e 48 anos de
idade, se mulher;
II) 5 anos de efetivo exercício no cargo em que
se daria a aposentadoria; e
III) tempo de contribuição igual, no mínimo, à
soma de:
a) 35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher; e
b)
um período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que, na data
da publicação da EC nº 20/98, faltaria para atingir o limite de tempo
constante da alínea anterior.
|
Pois bem, o servidor público com ingresso
até 16/12/1998, após cumprir os requisitos acima destacados, faria jus à
isenção, ficando, pois, dispensado da contribuição social. Tal hipótese, como
já acentuado, foi afastada pela EC nº 41/2003, que revogou expressamente todo o
art. 8º da EC nº 20/98.
2.3 Limites do direito de fruição da isenção
Em ambas as hipóteses nas quais se
fundamenta o instituto da isenção, conforme visto nos dois subitens que a este
precederam, foi previsto expressamente o momento de estancamento da sua fruição.
Conforme se infere do teor do § 1º, do
art. 3º, da EC nº 20/98 (hipótese do direito adquirido)[5], o
servidor, cumpridos os respectivos requisitos, somente faria jus à isenção da contribuição
previdenciária até completar as
exigências para a concessão da aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição
Federal.
Tal limitação, igualmente consta da
segunda hipótese de concessão da isenção,
nos termos do § 5º, do art. 8º da EC nº 20/98 (hipótese de “direito em curso”).
Nesta, o servidor também só poderia
ficar liberado da respectiva contribuição previdenciária até completar as
exigências para a aposentadoria contida no referido art. 40, § 1º, III,
"a", da Constituição Federal.
Evidentemente que o art. 40, § 1º, III, "a",
da CF, ao qual se referem as destacadas regras, é aquele inscrito pela própria
EC nº 20/98, que convém ser transcrito, a fim de possibilitar uma melhor compreensão
dos prefalados requisitos capazes de estancar a fruição da isenção. Confira-se:
Art.
40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios
que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
§ 1º -
Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo
serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na
forma do § 3º:
[...]
III -
voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo
exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a
aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)
a)
sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta
e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).
[...].
Podemos então
resumir a matéria, reunindo os requisitos que expressam a situação em que o
direito à isenção se desvanece, na forma do quadro a seguir:
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PERDA DO
DIREITO À ISENÇÃO
|
|
O
beneficiário da isenção perde-a ao completar todas as exigências para a
aposentadoria, na forma do art. 40, §
1º, III, “a” da CF, com a redação da EC nº 20/98, quais sejam:
a) tempo
mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo
efetivo;
b) 60 anos
de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 35 de
contribuição, se mulher;
c)
Aplica-se a mesma regra ao professore professora, reduzindo-se em 5 anos os
requisitos de idade e de tempo de contribuição.
|
Parece esdrúxula a situação, mas o teor
da norma é mesmo explícito no sentido de limitar a isenção ao momento em que o
seu beneficiário viesse a completar sessenta anos de idade se homem, e cinqüenta
e cinco anos de idade se mulher, reduzindo-se em cinco anos para o professor e
professora, respectivamente, mesmo optando por ainda permanecer no serviço
público, conjugado com os tempos de contribuição acima mencionados.
Assim, tão logo o servidor beneficiário da
isenção, tanto na forma do art. 3º, § 1º, quanto na forma do art. 8º, § 5º,
todos da EC nº 20/98, atingisse os mencionados limites de idade e tempo de
contribuição, seria automaticamente suspensa a isenção, voltando a sofrer os
descontos da contribuição previdenciária, embora ainda permanecesse no serviço
público.
Diante dessas considerações é forçoso concluir-se
que, ou o constituinte reformador se
equivocou ao estabelecer as limitações da isenção às idades acima mencionadas,
quando na verdade pretendia limitá-lo à idade da aposentadoria compulsória, que
se dá aos 70 anos de idade; ou propositalmente quis expressar que não
mais haveria interesse do Poder Público na manutenção de tais servidores em
seus quadros após estes completarem as mencionadas idades, o que nos parece
um tanto fora do contexto dos direitos fundamentais, tão levados a efeito por
todo o conteúdo da vigente Constituição Federal, por isso até apelidada de “Constituição
Cidadã”, sobretudo por refletir um caráter discriminatório.
Pois bem, a situação em destaque perdurou
até a vigência da Emenda Constitucional nº 41, em 19 de dezembro de 2003, que
“extinguiu” a figura da isenção, criando em seu lugar outro instituto
semelhante que chamou abono permanência.
Apesar de alguns especialistas entenderem
que houve apenas uma simples transformação, preferimos dizer que se trata mesmo
de outro instituto, cujas características e fundamentos são distintos da
isenção, conforme estudaremos a seguir
3 CONSIDERAÇÕES PONTUAIS ACERCA DO ABONO DE
PERMANÊNCIA
A EC nº 41/2003 não repetiu a terminologia
utilizada pela EC nº 20/1998. Ao invés de isenção, preferiu chamar “abono de permanência”, instituto
destinado a poupar o servidor dos ônus contributivos, incentivando-o a
permanecer em atividade, ganhando como isso tanto o próprio servidor como
também a Administração Pública; aquele, por receber maior remuneração; e esta
por poder contar com um profissional experimentado durante mais algum tempo,
pagando-lhe apenas remuneração e tendo como contraprestação os serviços, ao
invés de pagar proventos ao aposentado, cumulados com a remuneração de outro
servidor que o substituiria.
O abono
de permanência foi previsto tanto mediante regra que se incorporou ao texto
da Constituição Federal como também por regras de natureza transitórias,
constando apenas do texto da própria Emenda Constitucional nº 41/2003.
3.1 O abono de permanência como regra
permanentes da Constituição Federal
Como regra incorporada ao texto da
Constituição, o abono de permanência refere-se às hipóteses das regras
permanentes de aposentadoria do art. 40 da CF, na forma do disposto no seu § 19,
que assim prescreve:
Art. 40 [...].
[...].
§ 19. O servidor de que
trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria
voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em
atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua
contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria
compulsória contidas no § 1º, II. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003).
[...].
A hipótese beneficia o servidor que
implementa os requisitos da aposentadoria
por idade e tempo de contribuição (art. 40, § 1º, III, “a”) e opta por
continuar em atividade, sendo-lhe outorgado um plus salarial como forma de incentivá-lo a permanecer em atividade.
Diferentemente da isenção, uma vez
caracterizado o direito do servidor ao abono de permanência, este se estende
até que o servidor decida por sua aposentadoria, requerendo-a, ou até completar
os seus 70 anos de idade, quando então será alcançado pela aposentadoria
compulsória.
3.2 O abono de permanência como regra transitória
da EC nº 41/2003
Outras hipóteses de abono de permanência figuram no próprio texto da EC nº 41,
constando das suas regras transitórias, nos seu art. 3º, § 1º e art. 2º, § 5º,
assim dispondo:
Art. 2º Observado o disposto no art. 4º da
Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, é assegurado
o direito de opção pela aposentadoria voluntária com proventos calculados de
acordo com o art. 40, §§
3º e 17, da
Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em
cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a
data de publicação daquela Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
I - tiver cinqüenta e três anos de idade, se homem, e
quarenta e oito anos de idade, se mulher;
II - tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em
que se der a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à
soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se
mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a
vinte por cento do tempo que, na data de publicação daquela Emenda, faltaria
para atingir o limite de tempo constante da alínea a deste inciso.
[...];
§ 5º O servidor de que trata este artigo, que tenha
completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no caput,
e que opte por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência
equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as
exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, §
1º, II, da Constituição Federal.
Art. 3º É assegurada a concessão, a qualquer tempo, de
aposentadoria aos servidores públicos, bem como pensão aos seus dependentes,
que, até a data de publicação desta Emenda, tenham cumprido todos os requisitos
para obtenção desses benefícios, com base nos critérios da legislação então
vigente.
§ 1º O servidor de que trata este artigo que opte por
permanecer em atividade tendo completado as exigências para aposentadoria
voluntária e que conte com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se
mulher, ou trinta anos de contribuição, se homem, fará jus a um abono de
permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até
completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, §
1º, II, da Constituição Federal.
4 A ISENÇÃO
E O ABONO DE PERMANÊNCIA – SEMELHANÇA E DISTINÇÃO
Como já destacado, as reformas no âmbito
securitário são imposições da evolução do próprio sistema, quase sempre estando
relacionadas com a questão do custeio, haja vista a premente necessidade de
manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial, de modo a que os valores
arrecadados possam fazer face aos valores utilizados no pagamento dos
benefícios e serviços previdenciários.
Apesar de as mudanças verificadas quase
sempre serem prejudiciais aos direitos dos servidores, até mesmo por
observância ao princípio da segurança jurídica, que exige estabilidade das
relações jurídicas e respeito da ao princípio da confiança legítima, ou seja, a
boa-fé dos servidores que acreditaram na validade dos atos praticados pelo
poder público, cuidou-se também em estabelecer certas garantias e prerrogativas
àqueles que estivessem no serviço público quando da implementação de cada
reforma, tudo em homenagem ao direito adquirido ou simplesmente em curso, a
exemplo das regras transitórias, tão comuns em matéria previdenciária.
Nesse diapasão, foram criadas as “vantagens
pecuniárias relativas ao custeio”, consistentes na isenção, fruto da EC nº 20/1998, que daria origem ao abono de permanência, estabelecido pela
EC nº 41/2003.
Com a Lei nº 10.887/04, que regulamenta a
EC nº 41/2003, o legislador infraconstitucional cuidou de disciplinar o abono
de permanência nos termos do seu art. 7º, assim dispondo:
Art. 7º - O servidor ocupante de cargo efetivo que
tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas na
alínea a do inciso III do § 1º do art.
40 da Constituição Federal, no § 5º do art. 2º ou no § 1º do art. 3º da Emenda
Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e que opte por permanecer em
atividade fará jus a abono de permanência equivalente ao valor da sua
contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria
compulsória contidas no inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal.
Efetivamente, isenção previdenciária e o abono
de permanência não se confundem e não se misturam. É o que objetivamos aqui
demonstrar.
A isenção, como dito, instituída pela EC
nº 20/1998, deu origem ao abono de permanência, criado pela EC nº 41/2003. Mas
a isenção não se extinguiu com a EC nº 41/2003, o que só veio a ocorrer em 20
de maio de 2004, quando foi, digamos assim, “transformada” definitivamente em abono de permanência, na forma da Lei nº
10.887/04, § 1º do art. 16, assim dispondo:
Art. 16 As
contribuições a que se referem os arts. 4º, 5º e 6º desta Lei[6]
serão exigíveis a partir de 20 de maio de 2004.
§ 1º Decorrido
o prazo estabelecido no caput deste artigo, os servidores abrangidos pela
isenção de contribuição referida no § 1º do art. 3º e no § 5º do art. 8º da
Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, passarão a recolher
contribuição previdenciária correspondente, fazendo jus ao abono a que se
refere o art. 7º desta Lei.
[...].
Sob um aspecto geral, pode-se dizer do
instituto da isenção, enquanto
instituto de natureza tributária, que constitui causa de inibição do
lançamento, excluindo o respectivo crédito tributário, mas não o fato gerador,
tratando-se, pois, de uma dispensa legal do tributo. No caso da isenção previdenciária ora em análise,
nos termos professados pela EC nº 20/98, estaria afastado, nas condições
especificadas, o crédito relativo à contribuição social que seria exigida do
servidor.
Noutro giro, o abono de permanência consiste numa vantagem financeira para o
servidor público vinculado a regime próprio de previdência social optante pela
continuação no exercício do cargo, mesmo já tendo cumprido todos os requisitos
para se aposentar, equivalendo tal
vantagem ao valor da contribuição previdenciária, que não será dispensada como
na isenção, mas descontada e em
seguida devolvida ao servidor.
Noutros termos, pelo novo instituto a
contribuição social do servidor será recolhida ao tempo certo e imediatamente devolvido
o correspondente valor em forma de abono, ficando registrado o regular
recolhimento da contribuição social para todos os efeitos legais, mas não
desfalcando o contracheque o servidor beneficiário. Este, aliás, foi o ideal que
motivou a transformação da isenção em
abono pecuniário, pela EC nº 41/03, porquanto na isenção o valor respectivo
da contribuição social simplesmente não era descontado do contracheque o
servidor, figurando normalmente na remuneração do servidor e nada contando para
os diversos efeitos previdenciários.
Tal bônus será suportado pelo respectivo
ente público, correspondendo ao valor descontado a título de contribuição
previdenciária. Assim, o servidor continua contribuindo para o regime próprio
de previdência ao qual esteja vinculado, cabendo aos cofres públicos o encargo
de pagar-lhe o abono de permanência no mesmo valor da contribuição.
A mudança de isenção para abono de
permanência se deu por força da nova sistemática de cálculos da renda mensal do
benefício nos RPPS, que passou a ter como base não mais a remuneração do cargo
efetivo, mas a média aritmética das contribuições sociais vertidas ao sistema
previdenciário pelo servidor, à luz do modelo já adotado no Regime Geral de
Previdência Social - RGPS.
Em suma, uma vez beneficiário do abono de
permanência, o servidor continuará a recolher a sua contribuição ao Fundo
Previdenciário, recebendo de volta o valor correspondente em forma de abono, o
que não ocorria com a isenção. Por conseguinte o órgão de origem do servidor
manterá o recolhimento da correspondente contribuição patronal, bem como também
suportará o custo do abono de permanência, na forma do art. 75, § 4º, da
Orientação Normativa nº 01/2007, do Ministério da Previdência Social, tudo, tendo
em vista o caráter contributivo e a manutenção do equilíbrio financeiro e
atuarial do sistema.
Os efeitos financeiros do abono de
permanência retroagem à data do cumprimento dos requisitos para a obtenção desse
benefício, inclusive, estando sujeito à tributação do Imposto sobre a Renda,
pois se trata de uma parcela de natureza remuneratória, isto é, remunera o
servidor público por sua permanência no serviço, ao contrário da extinta
isenção que apenas o liberava de tal ônus sem qualquer outra implicância para
efeito de custeio ou benefício previdenciário.
5
CONCLUSÃO
O abono de permanência, bem como a extinta isenção, estão vinculados especialmente a dois objetivos, quais
sejam:
a) incentivar o servidor que implementou os
requisitos para aposentar-se a permanecer na atividade do seu cargo, adiando a
aposentadoria; e
b) promover maior economia ao Estado que, com a
permanência do servidor na atividade, consegue postergar no tempo a dupla
despesa com o pagamento de proventos e remuneração ao servidor que ocuparia a
vaga deixada.
A modificação introduzida
na isenção, pela EC nº 41/03, extinguindo-a, por assim transformá-la em abono
de permanência, deveu-se, sobretudo, para acompanhar as mudanças nos critérios
para o cálculo dos proventos nos regimes próprios de previdência social, que
passaram a ser pela “média aritmética simples” das maiores remunerações
utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de
previdência a que esteve vinculado, em substituição à regra da remuneração do
cargo. Assim, transformou-se o benefício pecuniário de isenção em abono, a fim
de que o servidor continuasse a verter sua contribuição para o Fundo
Previdenciário, cabendo ao respectivo ente público pagar-lhe o abono no mesmo
valor da contribuição.
Com consequência disso, ao
contrário da isenção, com o abono de permanência não há solução de continuidade
ou lacunas na vida contributiva do servidor, o que lhe seria danoso no
resultado da média aritmética simples, quando dos cálculos do futuro benefício.
Consistindo, pois, o abono, como o próprio nome diz, é um bônus, um “plus”, eis
que há ganho na remuneração, e não uma simples causa de inibição do lançamento da contribuição previdenciária,
excluindo o respectivo crédito tributário, com se dava no caso da isenção.
Substituto da isenção, como já declinado,
o abono constitui benefício de caráter pecuniário relativo ao custeio, estímulo
financeiro conferido ao servidor que já poderá requerer sua aposentadoria
voluntária, mas opta por permanecer no exercício do cargo, postergando o
direito conquistado. Traz vantagem para o servidor, que terá um ganho salarial
a mais, e para a administração pública, que não necessitará contratar um novo
servidor, adiando as despesas com o pagamento dos correspondentes proventos,
portanto, pagando apenas a remuneração do servidor, ao invés de remuneração e
proventos.
Tanto a isenção, quando existiu, quanto o
abono de permanência, só alcançam as hipóteses de aposentadoria voluntária. E
isto, por uma questão muito óbvia: a concessão da referida espécie de benefício
envolve a opção do servidor de permanecer no exercício do seu cargo, mesmo já
tendo conquistado o direito de requerer a aposentadoria. Esta disposição de
vontade não ocorre em relação à aposentadoria de caráter compulsório, como é o
caso da aposentadoria por invalidez e da aposentadoria aos setenta anos de
idade.
O abono de permanência é também objeto de
disciplinamento específico pela Orientação Normativa MPS/SPS nº 1, de 23 de
janeiro de 2007 (DOU de 25/01/2007), cujo § 4º do art. 75 dispõe expressamente
que a “concessão do abono de permanência
com base em determinada regra de aposentadoria não vincula o servidor a
aposentar-se por esta mesma regra, podendo aposentar-se por qualquer outra,
desde que cumpridos os respectivos requisitos legais.”
Importante ainda destacar que não se
inclui neste rol de benefícios, as novas aquisições da espécie de aposentadoria
prevista no art. 40, § 1°, inciso III, alínea "b", da CF/88, qual
seja, a aposentadoria proporcional por
idade. Esta, apesar de se tratar de uma espécie de aposentadoria
voluntária, não dá direito ao benefício do abono, na forma do § 19 do art. 40,
por falta de previsão legal.
Entretanto, aqueles que conquistaram o
direito à referida aposentadoria até 31 de dezembro de 2003, com base nos
critérios da legislação então vigente, desde que contando com, no mínimo, vinte
e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos, se homem, fazem jus ao destacado abono, que durará até a
efetivação da aposentadoria voluntariamente ou até completar 70 anos de
idade, com fundamento no art. 3º, § 1º, da EC nº 41/03 e no art. 75, § 1º, da
ON/MPS nº 1/07.
6 REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério
da Previdência Social – MPS. Disponível em: > http//www.previdenciasocial.gov.br
<. Acessado em: 10/09/2008.
BRASIL.
Presidência da República. Disponível
em: > https://www.planalto.gov.br <. Acessado em 11/09/2008.
BRASIL. Ministério da Previdência Social. Previdência no Serviço Público: Consolidação da Legislação Federal.
Coleção Previdência Social, Série Legislação; v. 01, 2ª edição. Brasília: MPAS;
SPS, 2009.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
DIAS, Eduardo Rocha; MACÊDO, José Leandro Monteiro. Previdência Social do Servidor Público.
2. ed. São Paulo: Método, 2006.
FELIPE, Jorge Franklin Alves. Direito Previdenciário do Servidor Público. Rio de Janeiro:
Forense, 2007.
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário, 12ª. ed. Niterói-RJ: Impetus, 2008.
JORGE, Társis Nametala. Manual dos Benefícios Previdenciários. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
KERTZMAN, Ivan Mascarenhas. Curso Prático de Direito Previdenciário. 3. ed. Salvador:
JusPODIVM, 2007.
MASCARENHAS, Roberta de
Aguiar Costa; OLIVEIRA, Antônio Mário Rattes de e CAETANO, Marcelo Abi-Ramia. Análise
Atuarial da Reforma da Previdência do Funcionalismo Público. Coleção
Previdência Social, Série Estudos; v. 21, Brasília: MPS, 2004.
RIGOLIN, Ivan Barbosa. O servidor público nas reformas constitucionais. Belo horizonte:
Fórum, 2003.
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.
[1] O autor é Advogado da União; Mestre em Direito e
Políticas Públicas; Especialista em Direito Processual Civil; em Direito do
Trabalho e em Direito Processual do Trabalho; Professor da Universidade
Estadual do Piauí e autor jurídico e literário.
[2] A contribuição dos inativos foi objeto de
apreciação pelo STF (ADI nº 3.105/DF e ADI nº 3.128/DF, Rel. orig. Min. Ellen
Gracie, Rel. para acórdão Min. Joaquim Barbosa, 18/08/2004, DOU de 27/08/2004).
[3] Art. 4º - Observado o disposto no art.
40, § 10, da Constituição Federal, o tempo de serviço considerado pela
legislação vigente para efeito de aposentadoria, cumprido até que a lei
discipline a matéria, será contado como tempo de contribuição.
[5] EC nº 20/98,
Art.
3º [...],
§ 1º -
O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para
aposentadoria integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à
isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para
aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição
Federal.
[6] Art. 4o A contribuição social do
servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas
autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de
previdência social, será de 11% (onze por cento), incidente sobre a totalidade
da base de contribuição.
[...].
Art. 5o Os aposentados e os
pensionistas de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e
fundações, contribuirão com 11% (onze por cento), incidentes sobre o valor da
parcela dos proventos de aposentadorias e pensões concedidas de acordo com os
critérios estabelecidos no art. 40 da Constituição Federal e nos arts. 2o
e 6o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de
2003, que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime
geral de previdência social.
Art. 6o Os aposentados e os
pensionistas de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e
fundações, em gozo desses benefícios na data de publicação da Emenda
Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, contribuirão com
11% (onze por cento), incidentes sobre a parcela dos proventos de
aposentadorias e pensões que supere 60% (sessenta por cento) do limite máximo
estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social.
Parágrafo único. A contribuição de que trata o caput
deste artigo incidirá sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas
aos servidores e seus dependentes que tenham cumprido todos os requisitos para
obtenção desses benefícios com base nos critérios da legislação vigente até 31
de dezembro de 2003.
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